對我縣鄉鎮財政管理體制的思考

對我縣鄉鎮財政管理體制的思考

我縣於1993年起建立了區級財政，同時確定了由農村信用聯社的各分支機構代理國庫業務，設立了税務機構，明確縣對區級財政體制為：“核定收支、定額補貼（上解）、超收分成、超支不補、節餘留用”。同時明確了支出責任，除政法類外，其餘全部支出下劃至區級。運行3年後，區級撤銷，建立了鄉鎮財政，仍實行對區級的財政體制，只將醫療衞生、教育支出上劃到縣，鄉鎮的收入主體為農業税收。隨着税務機構設置改變，鄉鎮代理國庫機構撤銷，農村税費改革取消農業税，鄉鎮財政失去存在的經濟基礎。鑑於此，我縣2004年起不再將鄉鎮作為一級財政，而作為縣級的預算部門，該辦法一直延用至今。

一、鄉鎮財政運行存在的問題

從我縣鄉鎮財政運行情況看，主要存在下列問題：

（一）經濟基礎薄弱，承擔支出責任能力不足。我縣經濟結構中，工業經濟佔52%，工業經濟尤以採礦冶煉業為主，並向重點企業集中，而這些重點企業全為縣屬企業。鄉鎮經濟發展較為緩慢，經濟總量小，能夠提供的税收收入更少。從全縣而言，我縣自給率極低，本級收入只佔總支出的6.6%，對上級補助具有高度依賴性，鄉鎮自給率更低，基本沒有本級固定收入，沒有能力承擔基本支出責任，支出責任全部由縣級承擔。因而，鄉鎮財政很難成為真正意義上的一級財政。

（二）機構不配套，缺乏鄉鎮財政運行的基本條件。隨着部門機構設置改變，人行取消了基層國庫代理業務，税務部門撤銷了原按片區設置的徵收機構，使鄉鎮財政的基本業務運行無法開展。在按片區設置徵收機構運行期間，也出現諸多問題。一是收入劃分難。由於鄉鎮沒有獨立徵收機構，鄉鎮收入依靠徵收部門統計，缺乏準確性。鄉鎮為了完成收入任務和多得超收分成，互相挖税，競相出台對徵收機構的獎勵政策，一度亂象頻出，極大的增加了税收成本，損害了全縣整體財政利益。二是收入成本高。由於我縣鄉鎮經濟總量小，税收收入規模小，分鄉鎮或分片區設立税務機構，增加機構人員，極大的增加了税收成本。部分徵收機構所徵收入不夠税務機構本身基本支出之需。在網絡技術發達，農村交通條件不斷改善的今天，再為了鄉鎮財政運行而設立税務機構確無實際意義。三是調控能力弱。鄉鎮財政收入規模小，可利用的資源少，沒有自主安排資金的財力和政策空間，難以發揮財政職能作用。

（三）鄉鎮財政能力建設滯後，財政職能發揮困難。一是隊伍嚴重老化。在鄉鎮財政建立之初，為了適應農業税徵收的需要，我縣招收了大量的鄉鎮財政人員，當時對文化層次和專業要求較低，隨着農業税取消，這部分徵收人員轉崗到財政管理崗位，在各級的努力下，這部分人逐漸適應了工作需要。但多年來由於系統編制滿員，沒有能夠補充人員，現這部分人員平均年齡在52歲以上，是一支極為老化的幹部隊伍，知識老化，工作積極性下降，已難以適應當前鄉鎮財政工作需要，影響到財政職能的有效發揮。二是缺乏財政地位。2015年鄉鎮機構改革後，將鄉鎮財政所併入了鄉鎮黨政辦，雖在2017年又成立財政審計所，增強了縣財政和審計部門的系統管理作用，但機構級別仍未得到解決，而同是鄉鎮政府內設機構的司法所、食藥所均是副科級建制，難以調動鄉鎮財政幹部工作積極性，也影響了正常財政職能的行使。三是重視程度不夠。鄉鎮財政所做為鄉鎮政府內設機構後，部分鄉鎮重視不夠，簡單把鄉鎮財政做為鎮財務室對待，人員沒能得到補充，有限的人員還被安排包村等工作，連基本的業務工作時間都得不到保證，財政資金監督職能更難得以發揮。

二、鄉鎮財政體制選擇

選擇何種鄉鎮財政體制，取決於鄉鎮經濟發展狀況，大體分為三類管理方式。

一是分税制。即現行的省市縣財政體制模型，在劃分税種基本上，明確各税種縣鄉分享比例，對基本財力不足的鄉鎮通過轉移支付予以彌補，以保障鄉鎮政權正常運轉。同時要求對縣鄉兩級事權進行劃分，明確各級支出責任。其優點是：能充分調動鄉鎮發展經濟，培植財源的積極性，有利於鄉鎮財力統籌，較為自主的安排本級財力，增加財政資金管理的主動性。有利於保障鄉鎮政權充分發揮職能。其缺點和難點：一是在目前大背景下，縣鄉兩級事權劃分較為困難。二是劃分收入後縣級財力受到一定消弱，不利於縣級統籌財力辦大事。此類體制只適用於縣鄉經濟發達、經濟體量大、鄉鎮收入穩定、發展潛力較大的地區。

二是統收統支。即在支出責任全部由縣級承擔，收入全部歸縣級的基礎上，核定鄉鎮收支基數，實行超收分成（或全留），超支不補的辦法，分成收入由鄉鎮自行安排。該體制能在一定程度上激勵鄉鎮發展經濟，增加財政收入的積極性，但在目前鄉鎮無税務機構的情況下，分鄉鎮統計收入存在一定困難，容易誘發徵收機構謀利舞弊。該體制適用於經濟較為發達，具有一定收入和自我發展能力的鄉鎮。

三是部門預算。即將鄉鎮不作為一級財政對待，而將其做為縣級的部門來進行財政管理。其優點是鄉鎮基本支出和民生支出能得到有效保障，利於鄉鎮正常發揮職能。但此辦法由於收入多少對鄉鎮支出無任何影響，會使鄉鎮發展經濟、培植財源的積極性降低。適用於經濟不發達、固定收入較少、經濟發展潛力小的鄉鎮。

三、對完善鄉鎮管理體制的意見

（一）因地制宜。鄉鎮財政管理體制要分類分地區確定，不宜搞全國一刀切，要根據各地區經濟發展現狀，選擇不同的財政管理方式。在經濟極不發達，縣鄉財政自給率非常低的地區，把鄉鎮做為一級財政對待，並明確財政體制無實質性意義。

（二）完善鄉鎮財政體制要與配套改革同步推進。國庫代理和徵收機構的存在是鄉鎮財政運行的基本條件，機構設置不配套，單獨推動建立鄉鎮財政，研究財政體制是不現實的。

（三）完善省市縣財政體制，為完善鄉鎮財政體制打好基礎。分税制財政體制以來，縣級財力比重逐漸下降，對上級轉移支付的依賴度越來越高，各級事權模糊，支出責任不明確，上級出政策，各級拿錢，縣級有限的財力被各級政策肢解，削弱了縣級自主安排財力的能力，縣級支出責任的不明確，將使縣鄉支出責任的劃分更加困難，也必將影響縣鄉財政體制的確定和完善。