局黨組：
按照市委“不忘初心、牢記使命”主題教育領導小組工作要求，為實現“兩手抓、兩促進”，把主題教育成果和實際工作績效相融合，堅持“從羣眾中來，到羣眾中去”，沉下身子調查研究。本次根據中央深化財税體制改革精神和省政府辦公廳《轉發省財政廳關於加強鄉鎮財政建設和管理的意見的通知》（川辦發〔2011〕8號）和省財政廳《關於進一步規範鄉鎮財政管理的意見》（川財基﹝2015﹞4號）要求，充分發揮鄉鎮財政在鞏固基層政權建設、提供基本公共服務、落實強農惠民政策、推進統籌城鄉發展等方面的重要作用進行調研，現就進一步加強基層（鄉鎮）財政財務管理調研情況作如下彙報：
一．基層（鄉鎮）財政財務管理的現狀
（一）基本情況
機構設置。至2018年底，全市198個鄉鎮單獨設立財政所，146個鄉鎮設立核算（支付）中心。共有人員658人，其中：公務員295人，財政補助人員356人，聘用人員7人。
（二）基層（鄉鎮）財政財務管理存在的問題
（1）機構人員管理不統一。如通江縣、平昌縣實行“縣鄉統管、以鄉為主”的模式，人員機構全部由鄉鎮管理，財政僅承擔業務培訓指導。巴州區、南江縣實行“縣鄉共管、以縣為主”的管理體制，恩陽區除擴權強縣試點鎮的鄉財政所會、計核算中心人員調整職務任免實行以鄉為主，其餘鄉鎮財政所人員調整、職務任免以財政管理為主。
（2）財權與事權不對等。目前“鄉財縣管”模式中，鄉鎮預算由縣鄉兩級共同編制或縣級代編，鄉鎮沒有自主權，實際上剝奪了《預算法》規定的鄉鎮政府的預算管理權，使“一級政府一級預算”的原則無法真正落實。二是削弱了鄉鎮政府的職能。財政手段是政府進行調控的重要槓桿，財權與事權並行，但鄉鎮政府沒有真正的財量權，每做一件事都要看上級的資金安排和要求，無異將政府捆住了手腳，政府的職能得不到有效的發揮。三是形成了財政支出的“雙審批”。實行“鄉財縣管”後，鄉鎮的各項支出，都是由鄉鎮財政和縣級財政的雙重審核，影響了鄉鎮政府的相應權限。四是影響鄉鎮挖潛增收的積極性。農村税費改革後，鄉鎮的財政收入總量變小，幾乎忽略不計，“保工資、保運轉、保民生、促發展”目標實現主要依賴上級財政的轉移支付，逐漸形成等靠要的思想，在很大程度上影響鄉鎮發展和當家理財的積極性和主動性。五是增加了行政成本，降低了辦事效率。“鄉財縣管”後，由於管理更加精細，導致工作量大，管理程序增多，必然導致行政成本上升，辦事效率降低。
（3）資金管理不規範。一是對上級各部門安排的交通、水利、農業等項目，鄉鎮財政所不能參與管理，對所報賬單位支出的真實性無法很好掌握，只能審核票據的合法性。二是監管工作有待加強，還存在監管意識不強，監管能力不足的現象。
（4）隊伍不穩定。一是人員流失嚴重，近年來，鄉鎮財政幹部因種種原因不斷通過各種渠道流向其他部門,而這些被提拔和調走的幹部，大都是業務骨幹，但為了他們的前途着想，財政部門不得不忍痛割愛，如通江縣有一年招收10名財政人員，兩年內調離9名，2017年楊柏鎮僅有一名財政人員且年齡在55歲以上，現在也只有兩名財政幹部，不僅承擔鄉鎮財政管理核算職能，還正當村級財務管理核算職能。南江縣2015年有14個鄉鎮財政所無人員，其中寨坡鄉財政所會計核算中心均無人員。加之我們貧困山區，交通不便，經濟落後，待遇不高，更難長期留住人才，人才的流失,直接影響到基層財政隊伍的整體素質,影響了鄉鎮財政工作的正常開展。二是崗位設置不全。部分鄉鎮均存在所長、會計、出納“基本崗位設置不全，一人多崗”的現象。
二．對策及建議
（一）明確基本原則
1. 財權與事權相統一。堅持一級政府一級財政，合理劃分縣、鄉兩級政府支出責任，從有利於鄉鎮政權建設、經濟社會事業發展和監管責任落實出發，將適合鄉鎮管理的事務全部下放，並賦予與事權相匹配的財權，實現財權與事權統一。
2. 因地制宜，分類實施。結合鄉鎮財政收入、城鎮建設規模、社會事業發展、工業總產值等綜合因素，分類調整縣鄉財政體制，擴權強鎮試點鄉鎮率先實行“分税制”財政管理體制，有條件的鄉鎮分步推行，其它鄉鎮統一實行“收入上繳、支出核定、專項補助、結餘留用”財政管理體制。
3. 財力下移，重點保障。財政支出堅持“財力下移、缺口上移”，足額保障鄉鎮和村級組織基本支出財力，凡是上級安排的建設項目不得要求鄉鎮配套資金，凡是上級出台的政策性增支項目不得要求鄉鎮承擔。
4. 協同推進，信息互通。凡是在鄉鎮實施的項目，各部門要事先徵求鄉鎮意見，由鄉鎮向上申報。凡是下達到鄉鎮的政策性補助和項目建設資金，縣級相關部門要協調配合，主動及時將立項和資金文件傳遞到鄉鎮。
（二）科學界定職責職能
（1）履行預算管理職責。預算管理是鄉鎮財政科學化、精細化、規範化管理的重要內容。鄉鎮財政要依據《中華人民共和國預算法》和縣區財政部門預算編制要求，認真做好預算編制和執行工作。
細化預算編制。按照“保工資、保運轉、保民生、促發展”的保障順序，將本級政府所有收支編入預算，增強預算編制的完整性，不列赤字，不新增債務，留足預備費，並按法定程序報同級人民代表大會審查和批准，確保鄉鎮和村級（社區）組織履行公共管理職能和提供公共服務等必要的支出。
嚴格預算執行。督促各部門嚴格執行經人民代表大會批准的預算，定期向同級人大和縣區財政部門報告預算執行情況，嚴格控制預算追加，切實增強預算約束力。及時公開財政預算、決算和“三公經費”，自覺接受社會監督。
加強收入徵管。協助税務部門加強税收徵管，主動做好非税收入徵繳管理，防止收入流失。
（2）履行資金監管職責。鄉鎮政府是轄區內財政資金監管的責任主體，鄉鎮財政具體履行監管職責，將各級各部門安排用於轄區的財政資金全部納入監管範圍。
實行分類監管。凡是本級財政預算支出、上級撥付的各類項目建設資金和民生保障資金，由鄉鎮財政直接監管，重點加強補助性資金和項目類資金監管。凡是上級部門直接實施並實行縣區報賬制的項目，由鄉鎮財政協管，參與項目事前的立項申報、事中的實施巡查、事後的評估驗收，其監督審核意見作為上級有關部門項目立項和報賬的重要依據。凡是國家和省級財政部門沒有明確規定必須實行縣級報賬制的專項建設資金，一律不得實行縣級報賬制，把項目實施權和資金監管權還給鄉鎮，市、縣確定的個別重大項目需直接監管的除外。
嚴格執行制度。落實中央財税改革政策，建立部門預算制度。全面實施財政國庫集中支付制度、政府採購制度、公務卡消費制度等改革政策。對涉及羣眾生產生活的重大民生建設資金，全面推行支出績效管理，做到決策科學、管理精細、民主監督。
強化監管措施。建立公示制度，對各項惠民補助資金，要會同相關部門採取有效形式及時公示，主動接受羣眾監督。建立抽查巡查制度，對納入監管範圍的財政補貼資金，要深入農村和農户對發放標準、補助對象、發放程序、財務管理等情況進行抽查；對項目建設資金，要深入項目點開展巡查，實地查看執行進度。
建立內審機制。鄉鎮要成立以人大、紀檢、財政、工會等部門組成的民主理財監督小組，定期對本級財務和上級專項資金執行情況進行審查、分析、評價。
（3）履行鄉村財務和資產債務監管職責。鄉鎮財政是鄉、村財務的監管主體，是鄉鎮債務的化解主體，是鄉鎮資產的管理主體。
加強鄉鎮財務管理。嚴格執行各項財經紀律、財務會計制度，完善鄉鎮財務管理制度，統一財務開支範圍和標準，規範財務收支行為和會計核算。
加強村級財務管理。積極推進村級財務“村財民理鄉監管”模式，每個鄉鎮要明確一個村級財務會計核算代理機構，確定1－2名專（兼）職人員進行會計核算，並與每個村（社區）級組織簽訂代理記賬合同。每個村要成立“村務監督委員會”，定期對村級財務收支進行會審，對社賬進行抽查。鄉鎮財政要加強委託代理服務工作的指導和監督，加強人員業務培訓。
加強資產管理。強化鄉鎮國有和城鎮、村級集體資產管理，做到實物與價值管理相統一，村級組織對建設類項目實行縣級報賬制形成的資產要進行登記造冊，防止資產流失。
加強債務管理。對納入政府債務管理系統鎖定的鄉鎮債務，要通過清收債權、盤活資產和縣級財政預算安排等方式籌集資金償債，對化債情況進行動態管理。嚴禁新增債務和以任何方式提供擔保，凡違反規定新增債務的，按照“誰簽字、誰負責”的原則追究責任。
（4）履行公共服務職責。鄉鎮財政要充分發揮貼近農村、貼近羣眾和直接服務“三農”的優勢，強化公共服務。
落實惠民補助。積極配合有關部門建立健全補貼資金申報、認定、審核等基礎數據台賬，實行惠民補助資金“一卡通”發放機制，簡化程序，提高效率。
加大政策宣傳。充分發揮鄉鎮“便民服務中心”窗口作用，加大財税法律、法規和強農惠民政策宣傳力度，完善補貼政策、標準和金額等公示內容，確保惠民補貼資金政策透明、分配公正、發放公開，提高羣眾知情權、監督權。
支持經濟發展。採取財政貼息、保費補貼、政策獎補和PPP模式等形式多渠道籌集資金，充分調動農户參與新農村建設的積極性，支持鄉村經濟和社會事業發展。
（三）合理劃分支出範圍
合理劃分鄉鎮事權和財權，實現事權與財權相統一。各縣區要根據鄉鎮發展和管理需要，堅持方便基層和羣眾的原則，統籌安排，分步下放縣區部門駐鄉鎮辦事機構的管理權，依法分批下放行政審批、行政執法、社會管理、人事管理、財務管理權。各項財政政策和財力要向基層傾斜，到2017年底前，將適合鄉鎮自主管理的支出全部下放到鄉鎮。上級安排的民生保障和發展類專項資金，縣區要如數安排到鄉鎮。鄉鎮財政基本支出責任應包括下列幾項，縣鄉兩級財政可根據財力狀況增加保障範圍。
（1）鄉鎮人員支出。主要包括政策規定的在職人員基本工資、津貼補貼及獎金、績效工資、社會保障繳費（含住房公積金、養老保險、職業年金、醫療保險、失業保險、生育保險和工傷保險）等，離退休人員離退休費，優待補助、因公致殘人員的傷殘補助、農村義務教育教師生活補助和鄉鎮工作人員工作補助等支出。
（2）鄉鎮公用支出。主要包括辦公費、印刷費、水電費、郵電費、差旅費、交通費、會議費、培訓費、網絡維護費和辦公設備購置等。
（3）村級組織運轉支出。主要包括村（社區）組幹部報酬、辦公經費、服務羣眾經費等。
（4）專項保障經費支出。主要包括重大會議（含黨代會、人代會）、黨建工作、鄉人大代表活動、政協聯絡組工作、紀檢辦案、人武部工作、資金監管工作等專項經費。
（5）其他基本公共服務支出。主要包括鄉村基礎設施和場鎮街道維護、環境衞生整治、鄉風文明建設、防災應急救助、安全生產監管、維穩信訪調解、創新社會管理等方面的支出。
（四）調整完善體制機制
（1）積極推行“分税制”財政管理體制。進一步規範縣鄉財政分配關係，充分調動鄉鎮增收促支積極性，對市委、市政府2014年開展擴權強鎮試點的16個鄉鎮和2015年確定的8個成長型建制鎮，進一步完善“分税制”財政管理體制；對單項指標中税收收入（全口徑）達到500萬元、城鎮常住人口達到1萬、工業總產值達到1億元並具備條件的鄉鎮，分步推行“分税制”財政管理體制。
科學建立收入分享機制。各縣區要科學劃分鄉鎮固定税、共享税、非税收入分成比例。原則上轄區內新增建設用地有償使用收入省財政返還縣級部分、土地出讓金扣除政策規定的各項基金和成本後的淨收益、城市基礎設施配套費和所有非税收入縣級留成部分100%返還鄉鎮。
合理確定收入基數。原則上以鄉鎮近2－3年實現税收收入、非税收入、國有資本經營收入和政府性基金收入（剔除一次性增減因素）平均數，作為體制調整後的補助基數。
（2）探索建立“收入上繳、支出核定、專項補助、結餘留用”財政管理體制。不具備實行“分税制”財政管理體制的鄉鎮，各縣區要在確定鄉鎮支出責任的基礎上，統一預算編制口徑，在堅持法律主體地位、預算管理權、資金所有權、資金使用權、資金審批權、鄉鎮債權債務“六不變”的原則下，建立“收入上繳、支出核定、專項補助、結餘留用”的財政管理體制。
財政收入全額上繳。鄉鎮轄區內實現的財政收入全額上繳縣級金庫或縣區財政非税收入專户。
基本支出科學核定。縣區對鄉鎮的基本支出財力補助按鄉鎮人員編制、幅員面積、轄區人口、與縣城的交通距離等綜合因素進行科學核定，並以核定補助額上浮1－3%作為鄉鎮機動財力，以上浮後的補助數確定為鄉鎮財政體制補助基數，於上年11月份前告知各鄉鎮。
專項支出據實補助。縣區安排用於鄉鎮的各類專項資金，除實行縣級報賬制的資金外均直接補助到鄉鎮。
超支不補結餘留用。鄉鎮財政體制補助基數一經確定，若無國家出台重大的人員支出增支政策，年度內一律不作調整，超支不補，結餘留用。結餘資金原則上用於消化債務和結轉下年使用。
（3）建立基本財力保障和收入穩定增長激勵機制。縣區財政是鄉鎮基本財力保障的責任主體，市縣兩級應建立獎補機制。從2016年起，市級財政每年安排不低於 萬元的鄉鎮基本財力保障獎補資金，對縣區落實基本財力保障情況進行考核獎勵，對鄉鎮財力進行補助。
建立基本財力保障機制。鄉鎮新增政策性人員支出由縣級以上財政承擔，鄉鎮公用經費標準不得低於縣級部門預算的平均水平，村（社區）組幹部報酬和公用經費不得低於省政府規定標準。加大村級公益性建設投入力度，用好用活村級“一事一議”和農户投工投勞政策，支持村級開展公益事業活動。
積極完善轉移支付辦法。各縣區對鄉鎮要建立科學、完善、全面的轉移支付辦法，確保鄉鎮支出責任所需財力得到保障。實行“分税制”財政體制的鄉鎮，其轄區內實現的一般預算收入全額安排支出後，基本支出財力不足部分由縣區財政通過轉移支付方式給予保障。實行“收入上繳、支出核定、專項補助、結餘留用”財政體制的鄉鎮，其所有支出由縣區財政通過轉移支付方式給予財力保障。
建立收入穩定增長激勵機制。各縣區要對鄉鎮建立以“税收增長激勵、消赤減債以獎代補、緩解鄉鎮困難補助”等激勵約束機制。對未實行“分税制”的鄉鎮，將其轄區內實現的税收收入縣級留成部分增量的20－50%安排給鄉鎮，將非税收入縣級留成部分的60－80%安排給鄉鎮，由鄉鎮自主安排支出。將符合條件的產業、社會民生事業和基礎設施項目優先安排到鄉鎮。充分調動鄉鎮發展經濟、組織收入、強化管理、消赤減債的積極性，增強鄉鎮財政實力。
（五）健全機構穩定隊伍
（1）健全財政機構。按照“一級政府一級財政”要求和依法行政需要，每個鄉鎮必須設立財政所，為鄉鎮人民政府的職能部門。各縣區編制管理機構要綜合考慮鄉鎮規模大小、經濟發展狀況、公共服務強度等因素，在給鄉鎮下達人員編制時單列財政所行政編制，每個鄉鎮財政所人員編制不得少於3人，實行“分税制”的鄉鎮和城區街道辦事處財政所編制不得少於5人。
（2）規範管理方式。鄉鎮財政所由同級黨委、政府領導，接受縣區財政部門的業務指導。鄉鎮財政幹部實行“縣鄉共管、以鄉為主”的管理方式，鄉鎮政府要發揮管理的主體責任和作用，主要負責幹部的考核、任免和獎懲等行政管理工作，對財政幹部年度考核應書面徵求縣區財政部門的意見，對財政所長的任免應書面徵得縣級財政部門同意；縣區財政部門要發揮業務指導作用，主要負責幹部的政策、業務培訓和區域內調動的審核工作，幹部在縣鄉財政系統內調整崗位的，由縣區財政部門書面徵求鄉鎮意見後按幹部管理程序辦理。
（3）加強隊伍建設。財政工作專業性較強，財政人員專業化要求高，各級各部門要通過適當解決鄉鎮財政幹部政治待遇和後勤保障等措施，保持幹部隊伍相對穩定。新招考錄用有最低工作年限的人員，在工作年限未滿前不得調動，市、縣級部門不得隨意從鄉鎮財政所借用人員。對優秀的年輕幹部可優先充實到鄉鎮黨政領導班子，對長期在鄉鎮財政所工作的行政編制老同志可優先解決非領導職務，人社部門對取得專業職稱的事業編制財政幹部給予優先聘用。市、縣區財政部門要按照“統一規劃、分級實施、定期輪訓、持證上崗”的要求，創新培訓方式，對鄉鎮財政幹部每3年輪訓1次，建設一支政治堅定、業務過硬、作風優良、廉潔自律的隊伍。
（六）切實加強業務指導
（1）配強業務指導力量。市、縣區財政部門要成立指導和管理鄉鎮財政的內設機構，配強專職人員，負責指導鄉鎮財政建設、建立鄉鎮財政考核和激勵機制、研究鄉鎮基本財力保障機制、規範鄉鎮財政管理、建立完善鄉鎮和村級財務管理辦法、指導鄉鎮財政改革和信息公開等工作。縣區財政部門要建立對鄉鎮財政直接聯繫點制度和對鄉鎮財政資金監管工作的巡查制度。
（2）建立信息通達機制。凡是下達到鄉鎮的各項資金，縣區財政部門負責，相關行業主管部門配合，採取科學有效的方式及時將項目和資金文件傳遞到鄉鎮。所有財政性資金必須進入“政府財政管理系統”，實行動態在線監管，各項支出堅持“國庫集中支付”制度。鄉鎮財政要將資金監管過程中發現的問題、項目實施的效果等信息反饋上級財政和項目主管部門。積極探索建立鄉鎮財政資金基礎信息動態管理數據庫，實現各部門之間的數據互聯互通，提高資金監控能力。
（3）加快規範化建設。本着“統一規劃，分級負責”的原則，市、縣區財政部門要突出重點，制定鄉鎮財政規範化建設實施方案，確保2020年底全面完成財政規範化建設任務。採取“以獎代補”的方式對財政規範化建設開展有力、成效明顯的縣鄉予以獎勵和補助。重點加快改善辦公條件，保證每個鄉鎮財政所有固定的辦公場所、適應信息化建設需要的基本辦公設備、規範的檔案室，提高公共服務和資金監管能力。重點加快建立監管制度，縣區財政部門要按財政資金鄉鎮財政直接監管和實行縣區報賬制不同管理方式，分類建立規範的資金監管制度和工作流程，明確鄉鎮和縣區部門資金監管責任，協調配合，形成合力，確保資金監管無盲區。
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