福建土樓旅遊市場虛假宣傳現象依法監管探析

福建土樓旅遊市場虛假宣傳現象依法監管探析

一、引言

2009年12月1日，國務院發佈《關於加快發展旅遊業的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出了新時期旅遊業在國民經濟和社會發展中的新的戰略地位和任務要求:“要把旅遊業培育成為國民經濟戰略性支柱產業和人民羣眾更加滿意的現代服務業”。福建土樓旅遊市場世界獨一無二，能否健康快速發展取決於旅遊法制環境建設狀況。加強土樓旅遊市場監管，規範土樓旅遊市場行為，是實現《意見》目標任務的重要保障。要落實土樓轄區地方政府、經營主體、相關部門的監管責任;健全旅遊監管體系，完善旅遊質量監管機構，加強旅遊服務質量監督管理和旅遊投訴處理。這對福建土樓旅遊監管法律制度建設提出了更高要求。

二、福建土樓旅遊市場虛假宣傳現象依法監管制度現狀及存在的問題

（一）法規體系制度建設滯後

虛假宣傳是指在商業活動中經營者利用廣告或其他方法對商品或者服務做出與實際內容不相符的虛假信息，導致客户或消費者誤解的行為。這種行為違反誠實信用原則，違反公認的商業準則，是一種嚴重的不正當競爭行為。虛假宣傳的認定方法主要是利用廣告。虛假宣傳認定原則具體從主體、行為、結果及主觀方面界定：行為的主體是廣告主、廣告代理製作者和廣告發布者，上述主體在客觀上對其商品或服務做虛假廣告或以其他方式進行虛假宣傳，結果上訴虛假廣告或虛假宣傳達到了引人誤解的程度，因而具有社會危害性，主觀方面，廣告經營者在明知或應知情況下，方對虛假廣告負法律責任。

目前，我國旅遊監管地方法規體系已基本成形，虛假宣傳認定的法律規定也逐漸完善，比如《中華人民共和國廣告法》、《消費者權益保護法》等這些法規為旅遊市場虛假宣傳監管法律制度的完善提供了支持。但是，2008年福建土樓申遺成功，列為國家5A級景區，土樓旅遊市場的快速發展，當地大量常住居民參與到旅遊市場的經營中，由於旅遊市場經營的普法相對滯後性和經營旅遊市場行業的粗礦性，造成不少涉及商業經營中虛假宣傳現象出現，特別是對當地土特產的功效宣傳與藥效混為一談，旅遊服務產品的宣傳與實際服務內容不相符，誤導消費者行為的現象屢見不鮮，而且現有的旅遊監管法律體系仍存在不少缺陷，遠遠不能適應土樓旅遊業發展需要，目前土樓當地立法還不具有當地特色和針對性。福建土樓當地文體旅局是對土樓旅遊業進行統一行業管理的機構，而當地旅遊行政主管部門與土樓當地鄉鎮政府之間的監管分工主要有以下模式:

在土樓轄區縣政府的統一領導下，成立土樓管理委員會，與下屬的土樓旅遊開發有限公司共同承擔主要的管理和運營，並建立與土樓當地鎮政府共同介入的政府機構協同監管，土樓轄區分別有兩個鎮政府。縣級相關文體旅、市場監督管理、公安、衞健、建設、環保、林業、發改等多部門協調監管，涉及到多部門進行協調配合,首先是會造成安全監管不作為；再者是突出旅遊行政職能部門的主導社會地位很難實現，容易導致產生監管越權；而且監管模式的簡單結合，也未能從根本上解決監管職能不能得到有效發揮的問題。

土樓旅遊景區監管職能部門涉及眾多，市場監管部門頒發旅行社設立前置審批名稱，導遊資格證書頒發統一的管理風格由旅遊局制訂，由林業局管理保護森林資源，由衞建部門管理食品衞生等等。之間的職責和權力的部分不清楚，不協調，容易造成多頭管理和交叉管理。由於土樓當地農村經濟不斷髮展和旅遊消費市場需求開發當中，認識角度和層次有所不同，加之立法水平不高，導致土樓旅遊法規立法缺乏統一性和協調性，造成監管規範依據不能協調。

（二）部門協同監管存在的主要問題

1. 監管理念滯後，監管認識不統一

隨着商事制度改革的不斷深入，政府加快職能轉變，從以前的“重審批輕監管”轉變成“寬准入嚴監管”。旅遊商業市場加快發展的趨勢下，商事主體登記、審批、監管數量不斷增加，但在改革實踐中，重審批輕監管、只審批不監管、以審批代監管只要權不要責等思維和工作方式或多或少地存在。對於准入後出現的市場監管問題，少數地方或部門認為按照“誰審批誰監管”的原則,市場監管部門發照就應該由市場監管部門管理。這些認識客觀影響了市場監管體制機制創新和市場監管的效率。

2. 監管職責不清，協同監管難跟進

在現行行政管理體制和法制條件下,開展旅遊市場行政執法過程中，政府行政執法職能由於部門分權、級別管轄、屬地管轄、條塊分離、權限分散等原因,導致部分事權劃分不清，監管職責分散或重疊，因而出現行政執法和監管權責不一、權責交叉等問題,市場監管盲點、執法空白、多頭執法、交叉執法、推諉扯皮等現象時有發生。在旅遊景區內有效的協同機制沒有及時建立和完善，政府部門之間各自為政的現象較為普遍。市場主體登記信息、監管信息、處罰信息等難以歸集共享，跨層級、跨地區、跨部門、跨行業之間的信息孤島、信息碎片的現象普遍存在。

3. 監管手段落後，智能監管程度低

當前，以大數據、雲計算、互聯網為代表的新一輪科技創新和產業變革，促進了技術、資源和市場的跨時空跨領域融合,顛覆了許多傳統的旅遊產業模式和消費模式，對旅遊市場監管提出許多新要求和新挑戰。傳統的人盯人、普遍撒網的監管方式，已不適應市場經濟發展的要求。提高市場監管部門對大數據的處理能力,是市場監管部門推進智能化監管的主要途徑。

三、土樓旅遊市場虛假宣傳監管基本路徑探析

開展旅遊市場虛假宣傳監管綜合執法需要在實踐中不斷探索完善。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持法治思維和方式，以信息技術為支撐，圍繞強化事中事後監管，完善旅遊市場依法監管體系持續推進。

（一）建立較為完備的旅遊法律體系

1. 細化旅遊監管法律依據

儘快擬定和補充有關法令範例的實施細則，使旅遊市場監管制度更為具備可操作性。我國現有的旅遊法律規範普遍存在着過於原則化的問題，其最大危害便是法令條目缺少可操作性，而缺少可操作性則會使監管法令空置化和無用化，這無疑會下降行政法律的效力，影響法律的公道和公允。如我國《旅行社管理條例》中對旅行社行政許可的尺度的劃定是切合旅遊市場發展規劃，合適遊覽市場需要,具有本條例劃定的前提即對旅遊業務開展舉措措施等方面的劃定。“旅遊市場的發展規劃”與“旅遊市場需要”明顯屬於不確定用語。不確定用語的短處一是審批後果的不確定性，從而耽擱市場主體進入旅遊市場的最佳時機，二是給政府機關中主要從事市場準入審核的官員締造了尋租時機。

在配套法中，還應該對實現旅遊市場主旨和原則的相干規則屆定，比方旅遊市場質量認證規則、綠色發展規定、景點限入規則、信息表露規則等。經由過程配套法推廣這些規則，一方面可以起到旅遊服務水平維護旅遊者利益的目的,另一方面也可以實現可持續發展的方針。

2. 完善旅遊市場監管行業標準

所謂標準也可以稱作是分級性，按照國度或國際一般的尺度對旅遊業主體開展評定和分級，按照其級別開展旅遊市場監管效力更高，且孕育出更好的民眾效應，也可以增進旅遊市場主體自動提升自我。從國際標準來看，分級標準尺度的方式被證實是實際有用的維護和治理手腕，而且獲得了大多數地區的應用，很多國外地區也優先把世界自然保護聯盟等旅遊市場規範的分類尺度用於本國的旅遊資源及市場治理實踐。其標準化辦理首要是不同層級國家法律和政府部門法律,由民間機構實行標準化協會擬定國家標準，其他民間機構開展測試和認證,構成較完整的標準化系統。

（二）提升綜合執法隊伍管理

努力學習領悟中央政府有關推進行政部門執法深化改革的精神實質，依照市場監管體制改革的時刻表和路線地圖，井然有序搞好市場監管職責融合、工作人員轉隸組織建立等工作中，進一步豐富農村基層監管執法能量。提升執法人員的政治理論知識和業務學習，紮紮實實進行堅定信念、銘記重任主題風格教育，加強執法人員的全局觀念，提升政治站位，恪守黨的政治紀律。對於不一樣領域執法審理案件的特性，大力開展多層面、寬領域的培訓工作，使執法人員靈活運用履行職責需要的法律法規，提升審理案件專業技能。不斷完善鼓勵約束機制，嚴苛推行執法人員執證上崗和資質管理方案，健全容錯糾錯和盡職免責體制，鼓勵執法人員新時期有新作為，塑造一支政治過硬、業務流程高超、勇於擔當的市場監管綜合性執法團隊。

（三）加強執法監督的整體技術水平

土樓旅遊市場的商業經營者缺乏行業自律性是普遍現象，有60%經營者為當地老百姓，本身法律意識淡薄，隨着土樓旅遊遊客數量不斷攀升，市場經營中特色商品銷售和旅遊相關服務的收益不斷提高，為了追求高收入，容易導致虛假宣傳、欺客宰客等不誠信經營現象的發生。隨着我國互聯網的經濟快速發展,土樓旅遊產品市場進行虛假廣告宣傳、欺客宰客等違法主體行為已經開始向互聯網金融領域延伸，呈現出線上線下一體化管理運營的特點，給傳統文化監管方式帶來不少挑戰。解決社會網絡時代發展中帶來的問題，也需要我們藉助計算機網絡安全技術教學手段。着力推進“互聯網+”市場環境監管，加強大數據、雲計算、物聯網、移動互聯網等新技術在執法監管中的研發人員運用，提高對土樓旅遊消費市場存在虛假宣傳等違法犯罪線索的發現、收集、甄別、挖掘、預警研究能力,努力學習做到事前防範、精準打擊，構築線上線下打擊土樓旅遊行業市場違法新機制。整合各部門的辦公自動化控制平台和舉報投訴系統,推進國家不同執法監管平台間開放共享，打破信息孤島，加強對相關財務數據作為信息的整合、分析和研判，形成執法監管合力。加強政企協作，用好電子商務交易平台的數據教育資源，為開展土樓旅遊產業市場打擊虛假宣傳等違法工作提供理論支撐。

（四）健全綜合執法協作聯動機制

要落實事前預防的消費維權新理念，必須強化市場監管，維護良好的市場經營秩序，營造和諧的消費環境。多部門、上下級聯動執法協作是強化市場監管的有效手段。為此，要建立市場監管主抓，旅遊、公安、物價等多部門協作，景區管委會配合，社會參與的長效監管運行機制，以召開聯席會議、聯合檢查、聯合執法等形式，協調處理有關土樓景區虛假宣傳違法問題，推動消費維權工作的有序進行。目前來看，土樓景區當地市場監督管理部門通過不間斷開展土樓景區市場經營秩序整治，強化聯動執法，有力打擊了欺詐、宰客、誘導性購物等侵犯遊客合法權益的虛假宣傳不法行為，景區投訴量直線下降，僅2019年春節、國慶旅遊黃金週的投訴量就同比下降了75%。

1. 制定方案，精心組織

針對土樓景區市場經營秩序和監管工作要求，為提升土樓景區對虛假宣傳等違法行為監管工作效能，土樓市場監督管理部門要強化監管責任落實。一是加強組織領導。比如，每週一名縣局以上領導帶隊，抽調監管執法大隊執法人員與土樓所屬轄區市場監管所組成聯合整治工作組，強化日常監管及節假日期間景區的巡查、執法力度，確保土樓景區旅遊安全、消費安全。二是明確整治任務。整治重點為虛假宣傳、欺客宰客、無證無照經營、製售假冒偽劣商品，銷售有毒有害食品以及餐飲、中草藥、中藥材消費欺詐等違法經營行為，特別是以兜售瑪卡、天麻、石斛、雙腎子、益腎子等名貴中草藥為幌子，通過僱托兒、設陷阱等非法手段實施欺詐遊客的行為。

2. 調查摸底，建檔造冊

土樓景區市場監管部門要以片區、景區村為單位，對轄區內虛假宣傳違法廣告、無證無照、從事中草藥、中藥材銷售以及餐飲等經營單位及個人逐一進行調查摸底，登記造冊，對經營者的資料進行規範、補充和完善，建立相對獨立的監管名冊，並列出重點監管對象，定期複查複核、實時更新。

3. 部門聯動，綜合整治

在土樓旅遊市場監管中，土樓市場監管部門應該主動作為，爭取鎮黨委、政府的支持，並指派掛鈎景區景點的領導配合參與整治。加強與當地派出所、景區村消費維權共建服務點等單位的協作配合，信息資源共享，建立健全協調協作機制，齊抓共管，形成合力。

（五）創建土樓旅遊景區消費維權工作新機制

1. 強化高效維權，提升糾紛處置能力

2016年以來，土樓景區共新增各類經濟主體1320户，土樓核心景區經濟户口總量增至2835户，年平均增長30%以上，數據顯示旅遊創業活力有效激發，大大增強土樓旅遊市場的服務接待能力，有力緩解遊客人數增長和景區接待能力不足的矛盾。旅遊市場消費維權糾紛的解決貴在一個快字，維權服務網絡觸角的延伸，網絡中各個連接節點的高效對接，是達到快字的關鍵因素。土樓市場監督管理部門面對工商、質監、食藥三局三合一的機構體制改革，需要有效整合三個投訴舉報平台，將網絡觸角延伸到土樓景區所在的各個行政村，達到高效、快速解決消費糾紛的目的。

（1）着力宣傳，暢通渠道

一是開展法律法規宣傳。在景區內開展法律法規宣傳，在售票處發放致遊客朋友們的一封信等宣傳材料，提高遊客消費維權意識。二是公開投訴舉報方式。與土樓管委會共同規劃，在景區醒目位置設立公益廣告牌，公開投訴舉報電話；結合智慧景區建設，聯合相關部門與移動運營商配合，向進入景區內的外地手機號碼發送消費提醒短信，提醒遊客理性消費，減少虛假宣傳、欺客宰客等消費糾紛事件發生。

（2）加強培訓，快速維權

一是整合資源。將工商12315、食藥12331、質監12365投訴舉報網絡進行整合，在遊客人數相對集中的核心景區所在村創建消費維權共建服務點，簽訂共建服務協議，明確工作職責和工作制度，每個景區村配備協管員諾幹名、其它行政村配備協管員1-2名，下撥共建工作經費，建立舉報獎勵與協管員巡查補助制度，提高協管員工作積極性，為確保第一時間處置景區消費糾紛奠定基礎。二是維權培訓。定期組織協管員開展維權服務知識培訓，對投訴登記、調解流程等要領進行講解，提高協管員的調解能力；以鎮為單位，建立景區內協管員微信羣，定期上傳消費維權知識以及景區消費動態，方便協管員交流學習。三是快速調處。建立快速調解工作機制，充分發揮村級共建點協管員情況熟、抵達現場快的優勢，及時協助執法人員掌握景區攤點的動態，為快速打擊不法商販提供線索，遇有遊客投訴，通過聯絡員第一時間與遊客接觸並進行安撫，為執法人員的調解和處置爭取時間，提高調解維權與處置的工作效率，減少因當事人逃脱導致遊客無法挽回經濟損失的現象發生。

2. 強化誠信自律，提升社會共治水平

經營者誠信經營理念的提升、自律意識的強化是營造放心消費環境的重要一環，可以在事前預防消費投訴的工作中起到事半功倍的效果。土樓市場監督管理部門可以採取示範帶動、行業自律、星級評定、輿論監督等工作舉措，致力提升和諧景區、放心消費的社會共治水平。

一是示範創建。在土樓景區遊客服務中心開展安全消費示範一條街創建活動，建立健全信用監管檔案，實施亮照經營、誠信經營承諾等公示，嚴格量化等級評定，打造餐飲、特產服務示範店，以點帶面，示範帶動景區餐飲及當地特產經營服務安全規範化管理。二是積極探索。突出行業自律，定期召開座談會，建立與土樓住宿、食品經營協會的溝通協作機制，支持協會制定行業規範，應邀參與協會對餐飲從業人員的教育、管理和職業培訓，充分發揮行業協會作用，引導和約束經營者誠信守法經營。三是評星評級。土樓監管部門加強與土樓管委會、旅遊、物價等部門會商，在景區景點餐飲及食品經營服務單位和個體工商户開展誠信經營星級評定，建立評星評級長效機制，對衞生整潔、明碼標價、誠信經營、服務規範的單位，按照評定標準分門別類給予授星授牌。四是輿論監督。加強與新聞媒體的聯繫和溝通，對侵害遊客合法權益的非法行為堅決予以曝光。從土樓監管部門提供的數據顯示，2017年以來，土樓監管部門共主動曝光了45起僱傭他人誘導遊客購物的欺詐行為，起到很好的震懾作用。

四、結論

綜上所述，土樓旅遊市場虛假宣傳等違法現象依法監管是一項長期而艱鉅的任務，地方政府部門必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以宏觀的戰略眼光規劃旅遊市場常態化機制，依法保障消費者權益為前提，創建創新旅遊市場監管綜合執法體系，促進旅遊市場化水平不斷提高。