關於加強政府投資工程建設項目標後監管的建議

關於加強政府投資工程建設項目標後監管的建議

縣委、縣政府對政府投資建設項目招標投標及標後實施管理非常重視，近年來，出台了《關於進一步簡化限額以下政府投資項目審批程序，提高項目實施效率的通知》《關於對違規漏項漏量工程施工項目的責任單位及責任人實行責任追究的通知》《關於貫徹落實國家發改委有關招標政策的通知》等一系列規範標前、標中、標後管理的文件。涉及工程量變更、招標方式調整都會召開相關部門參加的協調會。總體來説，我縣政府投資工程建設項目整個實施過程比較規範。但是，施工方並非中標方、項目最終結算金額遠高於中標金額、施工工期遠長於合同約定時間、工程質量偏低等不正常現象卻普遍存在。項目實施結果遠達不到招標的預期效果。究其原因，我認為標前工作不細、標後監管不嚴，重程序輕內容是主要原因。

一、存在問題

（一）普遍存在掛靠轉包現象。目前在我縣政府投資工程建設市場，有些項目實際施工的項目負責人並不是中標企業的項目經理（建造師）。有的人借用施工企業資質和建造師證參與投標，就是所謂的掛靠，真正的建造師只在開標當天露個臉、驗個身份，一旦中標，再向所掛靠的企業交管理費，然後由掛靠人進行施工。有的雖然是企業自身參與投標，但中標後企業自己並不做工程，直接將工程非法轉包或非法分包給他人承建。以2017年度高標準農田建設項目為例，僅事後省專項審計調查就發現1箇中標企業出借單位資質、3箇中標單位非法轉包。

（二）普遍存在設計變更較大問題。現在很多的施工企業在招投標和施工過程中採用“低價中標、高價結算”的策略，通過合法的方式獲取中標，然後鑽建設單位項目前期做得不夠充分，圖紙設計、清單編制不夠深入、不夠細緻、不夠準確等漏洞，同時利用政府投資項目工期緊等特點，通過設計變更和現場簽證在材料和工程量上大做文章。工程量變更不履行報批手續，而是先施工後報批，甚至有的項目實施1、2年後才召開部門協調會，才上縣政府常務會研究，整個報批程序完全流於形式。以2017年度高標準農田建設項目為例，僅事後省專項審計調查就發現在50個標段中，就有12個標段出現未履行變更手續的設計變更，涉及金額達693.3萬元。

（三）普遍存在質量較差現象。絕大多數項目，驗收合格是肯定的，也存在一些項目在第一次驗收時不達標，通過整改之後才勉強達標的。但有一點，普遍存在質量較差現象。相信廣大建設單位都有同感。

二、主要原因

從表面上來説，存在上述問題，主要原因是藉資質投標、買標，使得實際施工方成本增加，不得不為了降低施工成本而偷工減料或以次充好。業主方專業知識缺乏，項目前期規劃、設計不到位，造成邊施工邊調整規劃，造成工程款大大突破預算。但是，就其實質來説，我認為主要原因如下：

（一）體制缺陷。工程建設項目的標後管理主要由建設單位直接實施，很多建設單位缺乏專業的管理班子和管理人員，對工程每項驗收的內容和程序等了解不深等。

（二）制度缺乏。目前我縣尚未形成具有本地特色的標後監管一整套完整的制度，沒有一個專門的管理機構負責具體實施，對出現的問題往往難以一查到底，從而導致監管不力。

（三）監管缺漏。行業監管部門因人手問題等種種原因實地檢查往往不能十分到位，對建設單位的監管沒有有效的手段，對施工單位、監理單位、設計單位等往往側重於形式和程序的監督，尤其是沒有仔細核查中標項目經理的到位到崗情況。

（四）信用缺失。當前的市場信用意識普遍比較淡薄，工程建設過程中，失信、違法成本低，往往出現守信者吃虧、失信者得利的不正常現象。

三、工作建議

（一）健全監管制度，明確監管職責。制定統一標後管理辦法，明確監管的責任主體，組建標後管理機構，將標後監管常態化。從建設標準和規模控制、合同訂立和履行、工程施工和監理、資金使用和管理等方面入手，建立經常性的檢查機制。建立工程項目公示制度，涉及到一定規模的設計變更、現場簽證、結算價格和施工工期的調整等都要按一定程序批准後方可實施，堅決杜絕先施工後報批的現象，凡是未履行報批程序的建設單位，應追究相關人員責任，並要求在一定範圍內予以公開。

（二）完善制衡機制，強化組織協調。整合監管資源，搭建監管平台，建議成立專職機構——縣公共資源交易管理局，全權負責標前、標中、標後各項監管職能。在成立公管局之前，由縣公管辦牽頭，行業監管部門參與，加強對合同簽訂、履行、現場到位、工程質量等後續重點環節的監督，實現工程建設項目全過程監督。定期開展在建項目合同履約檢查和專項治理活動，全面加強標後監管工作，對不法行為予以堅決查處。嚴格建設資金、履約保證金和質量保證金的監控制度，為監管部門監督合同履行提供法律和制度保障。

（三）抓住關鍵環節，嚴肅監管紀律。建設單位必須對實際進駐的人員和機械設備與投標文件中載明的進行核對，核對無誤後方可開工，如有不對必須及時報告行業監管部門進行處理。行業監管部門要開發關鍵崗位人員（建造師、五大員）指紋和人臉識別考勤系統，嚴格執行考勤制度，對出勤率低於考核指標的，嚴格按規定處罰。嚴肅竣工驗收，交付竣工驗收的工程，必須符合規定的工程質量標準和批准的建設規模，擁有完整的工程技術經濟資料和經簽署的工程保修書，並具備國家規定的其他竣工條件。

（四）構建誠信體系，強化社會監督。建立扶優汰劣、有序競爭的信用機制，在現有不良行為記錄和公示辦法的基礎上，加快依法構建統一的工程建設項目領域信用監管平台，信用監管內容要覆蓋建設工程項目的全過程。對信用等級低的施工企業，在招投標時就設置門檻“防線”，從源頭上進行封堵。建立資源共享、全面監管的信息平台，在目前公共資源交易中心網站進行不良行為記錄和公示（曝光台）的基礎上，建立標準統一的信用信息曝光平台，對參與招投標活動的各方當事人的信用情況，打破地域界限，實現資源共享，讓失信者代價沉重，讓守信者得到社會認可。

總之，在項目整個過程中，標後建設過程才是項目落實、項目成敗的關鍵。在招投標過程中，行業監管部門、建設單位和交易中心都做了大量、細緻、嚴密的工作，取得了良好的成效。2019年1月3日，住房和城鄉建設部發布了新版的《建築工程施工發包與承包違法行為認定查處管理辦法》。誠懇呼籲監管部門和建設單位以此為契機，擯棄過去那種“重標中、輕標後”的思想，能有效地實施標後監督和管理，從而確保招投標項目實施後能達到既能節約投資又能高質安全的理想效果。