根據《關於做好全省鄉鎮財政隊伍建設調研工作的通知》（鄂財函[2022]134號）文件要求，我辦鬆滋調研專班從6月10日開始對鬆滋市基層財政所進行了調查研究。調查對象涉及鄉鎮財政所所長、副所長、在職在崗普通幹部、改革分流人員、離退人員、提前退養人員，鄉鎮黨委、政府領導，鬆滋市局預算科、農村財政管理局、監督局、人教科、調研科等負責人。調研方法主要採取系統數據統計分析、分類定點重點剖析、座談會面對面交流、典型案例分析、同類比較分析、公共財政績效評價分析、行為學分析等。
調研基本結論：（1）鄉鎮財政幹部成為農村綜合配套改革的買單者。農村税費改革後，鄉鎮機構合併、人員分流，其後實行鄉財縣管，財政所、經管站合併，並按50%的比例分流人員。合併後的財政所確定為鄉鎮事業單位，承擔了鄉鎮黨委、政府不直接辦理之外的所有公共事務；財政所幹部不是公務員，也不是參公人員，其養老保險、醫療保險同企業一樣，自己掏一半、單位買一半；既不能從行政上提拔，也不能在財政內部調動；工作量對比改革前增長一倍，在惠農政策一項接一項中再增加一倍。分流下崗人員，如同普通工人一樣，四出找工作再就業或自己創業，其中素質高的約60%有了着落，40%的人員成為不穩定對象。
（2）“六個關鍵詞”概括鄉鎮財政幹部現狀。無論是在崗職工還是分流人員，目前的思想狀況、工作狀況、對未來的期待，可以用“六個關鍵詞”來概括：
失落——不知“我是誰”；
頹喪——“我心傷悲”；
困惑——明天是否有太陽；
感恩——我以我心獻財政；
呼籲——鄉鎮黨政領導訴真情，為財政所幹部撐起一把保護傘；
吶喊——千萬不要把我拋棄！
（3）鬆滋市動用一切資源維護了基層財政隊伍的基本穩定。自改革開放以來，鬆滋財政各項改革一直走在全省、全國的前列，並以其特有的財政文化先後獲得全國預算外資金管理“鬆滋模式”榮譽、全國財政系統先進集體、全國財政系統新風頌基層先進單位、省級文明單位等殊榮，財政隊伍整體素質較高、集體榮譽感強、團隊管理理念先進。因此，鬆滋市委、市政府及社會各界對財政從政策制度、輿論支持、預算安排、人文關懷等各方面傾斜了鄉鎮財政改革，動用一切可以動用的資源維護了基層財政隊伍的基本穩定。
（4）財政所職能定位不清、幹部身份不明、事權大於財權的現狀導致鄉鎮財政暗流湧動、危機四伏。事權無限大與經費無保障、責任無限與地位最底層、持續的無償付出與長久的無望期盼將導致基層財政運行系統的崩潰。
推進農村税費改革是黨中央國務院在新時期為解決“三農”問題採取的一項重要決策，對促進農村經濟和社會發展具有重要而深遠的意義。2022年以來按照省、市農村税費改革試點工作的部署，我縣全面推進了農村税費改革，農民負擔明顯減輕,進一步規範了農村税費制度，但是隨着農村税費改革的不斷深入，目前鄉鎮財政收支矛盾，入不敷出的問題很嚴重，影響了地方財政的正常運轉和多項事業的發展。
一、税費改革前，鄉鎮財政運行狀況
税費改革前，各鄉鎮財政主要由預算內資金、預算外資金和自籌資金三部分組成，三大塊資金的收支情況：1、預算內資金。支出主要用於農村生產、基礎設施建設，提供公共服務，行政事業部門的工資及公用經費等。但目前的支出大部分集中在行政、事業部門（主要是中國小）的工資和公用經費。即典型的“吃飯財政”。收入來源主要是農業税、農業特產税及工商類税收等税收收入。2、預算外資金。支出主要用於維持政府部門的日常運轉，即政府部門的辦公用品、交通費用、招待費等。收入來源主要是收費。3、自籌資金。支出主要用於農村公共建設、公共服務、教育支出及農村集體福利等。收入來源主要有鄉鎮內企業上交利潤和管理費、鄉統籌、各種集資收入及各種罰沒款收入等。經調查我縣33個鄉鎮税改前，收支情況都有少量缺口，缺口在10萬元以下的有7個鄉鎮，10萬元—50萬元的有16個鄉鎮，50萬元-100萬元的有8個鄉鎮，100萬元以上的有2個鄉鎮。現看一下税改前我縣某鄉鎮的收支情況。財政收入總計：321萬元。①上級補助收入170萬元元（其中：税收返還49萬元、體制定補47萬元、追加專項74萬元）；②本級收入121萬元（其中：國税收入21萬元、地税收入81萬元、罰沒收入19萬元）；③集資收入約30萬元。2、財政支出總計為375萬元，其中①機關支出182萬元（人員工資60萬元、公用經費122萬元）；②所屬部門事業費支出43萬元；③鎮級五項統籌支出150萬元。
由此可以看出：農村税費改革前，雖然鄉鎮財政資金有缺口，但由於可以暗中自由調劑“鄉統籌”資金，而資金缺口又可以變相轉嫁到農民身上，鄉鎮財政依然能基本維持日常運轉，問題還不至於“顯性化”。
二、税費改革後，鄉鎮財政運行狀況
税費改革後，中央明確規定取消農村教育集資等專門面向農民徵收的行政事業收費和政府性資金集資，取消現行的按農民上年人均純收入按一定比例徵收的鄉統籌費，“村提留”中的公積金被剔除出去，由村民按“一事一議”的辦法籌資。這樣，在分税制改革税收收入被大大縮減和農村税費改革後，連鄉鎮向農民收費集資的口子也紮緊了，有效地堵住了“三亂”，鄉鎮財政預算外收入及自籌資金大幅度地減少，上級財政下撥的轉移支付資金，屬於專款專用，嚴禁擠佔挪用，在三大塊資金收入同時大量減少的情況下，大部分鄉鎮財政難以為繼。同一個鄉鎮税改後的財政收支情況。鎮本級收入134萬元（其中：地税、農業税收入101萬元、罰沒收入3.6萬元、農業税附加收入26.4萬元、行政事業費收入3萬元。財政支出為349萬元，其中①機關支出235萬元（人員工資100萬元元；公用經費135萬元）；②所屬部門事業費支出41萬元；③鎮級税改資金專項支出103萬元。
由此可以看出，農村税費改革後，有效地遏制了“三亂”之風的蔓延，鄉鎮財政預算外資金及自籌資金大幅減少，原來彌補財政收支缺口的維持機制被打破，鄉鎮債務償還失去依靠，積累已久的鄉鎮財政問題最終完全凸顯。
三、税費改革後，鄉鎮財政面臨的困難和問題
1、收支矛盾日益突出。各鄉鎮財源基礎薄弱，新的財源增長點少，財政收入增加緩慢。財政普遍存在收入的增加跟不上剛性支出增加的需要。我縣2022年鄉鎮完成財政收入總計5443萬元，其中：國税完成1981萬元、地税完成3141萬元、罰沒及行政性收費等其它收入321萬元。同年我縣鄉鎮一般支出總計21198萬元，比上年增長51.3%，普遍鄉鎮收入的增幅低於支出的增幅，總收支差額在15755萬元，其中500萬元以上的12個鄉鎮，400萬元以上的8個鄉鎮，400萬元以下的13個鄉鎮，收支差額呈增加的趨勢，收支矛盾尖鋭。
2、鄉鎮債務包袱沉重。據調查鄉鎮負債非常普遍，至2022年未，各鄉鎮欠世行貸款1387萬元，欠農民基金會貸款4544萬元，欠財政週轉金3280萬元，就這三項合計高達9212萬元，超過500萬元以上的7個鄉鎮，100萬元以上的18個鄉鎮，100萬元以下的8個鄉鎮，遠遠超出了鄉鎮的承受能力，比如我縣通江口鄉欠財政週轉金254萬元，欠世行貸款189萬元，欠中央債貸款171萬元，三項總計高達600多萬元。各鄉鎮債務形成的原因既有多年財力不足積累的因素，也有其他政府行為失當轉化的因素。鄉鎮難以還上欠款，上級財政只得採用扣款的辦法，使本來困難的鄉鎮財政“雪上加霜”。
3、財政支持公共事業發展的能力嚴重不足，多數鄉鎮財力不寬裕，用於支持發展的財力捉襟見肘。鄉鎮成為名副其實的“吃飯財政”，鄉鎮財政僅僅成了發工資的“大出納”，沒有能力支持公共事業建設，影響了鄉鎮的發展。
4、鄉鎮機構臃腫，供養人員過多。我縣共有33個鄉鎮、429個鄉鎮事業單位機構納入改革範圍，重新核定事業編制1579個，目前我縣實有在職人員2362人，截止到目前我縣33個鄉鎮全部完成事業單位進行改革分流任務，聘任1579人，未聘任783人，辦理提前退休313人。各鄉鎮事業編制人員雖然進行了精簡分流，但由於政策不完善，改革成本過大，難以將改革落實到位，這次事業編制改革資金缺口非常大，對自願辭去公職的170人需發放辭職金246萬元，對末聘人員783人，需資金730萬元，拖欠鄉鎮所有在職事業人員工資1.3億元，提前辦理退休的需資金390萬元，改革前已退休的需資金765萬元，改革後重新競聘上崗的需資金1555萬元，總計需投入資金1.7億元，精簡下來的人員並沒有給予一定的經濟補償，退休人員領取不到養老金，上崗人員不能正常發放工資，鄉鎮財政經濟也沒有因此而緩解，上訪問題比較嚴重。
5、各鄉鎮招商引資形成規模的工業企業很少，有些企業都是涉農企業，税收含量少，對財政貢獻極小，僅交納一些所得税和其它小額税種，增值税為零，缺少高税收的工業企業、龍頭企業，靠招商引資增加税收短期內無法擺脱財政困境。
6、農村基礎設施建設支出缺口較大。税費改革後，取消了鄉鎮村道路建設費，集資和村提留，鄉鎮村道路的建設要求列入鄉鎮財政預算，村鄉道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決，但村民的覺悟並不是很高。有些問題通過“一事一議”很難解決。全縣鄉級道路支出缺口大約在219萬元。同樣用於農村水利設施建設、土地治理等方面的支出，税改後同樣捉襟見肘，中央、省等上級財政雖然加大了農業基礎設施建設的投入，但這塊轉移支付大都是有條件的，即需要鄉鎮財政一定的比例配套，大部分鄉鎮無力解決配套資金，配套資金少則幾十萬、多則上百萬，鄉鎮根本拿不出這筆資金。
7、農村社會保障體系的建立受到了較大沖擊。文化、衞生等其他農村公益事業支出無保障。税改後對大部分鄉鎮而言，若上級政府轉移支付資金不到位，不要説建立完善的保障支出體系，就連現有的軍烈屬、優撫對象、五保户供養等支出都出現了嚴重資金缺口。優撫支出資金缺口31萬元，五保户資金缺口1327萬元，計劃生育專職幹部工資缺口46萬元，鄉鎮敬老院工服人員工資、房屋維修等費用資金缺口66萬元，原村幹部退休人員、公傷人員費用缺口366萬元，農村殯葬補助資金缺口184萬元，村部的房屋維修，按每村每年1萬元的標準測算，資金缺口429萬元，農村中國小險房改造資金缺口3669萬元，以上資金總的缺口為6118萬元。這些資金税改前絕大部分來源於“三提五統”，税改後卻沒有着落。
四、緩解鄉鎮財政困難的對策、建議
1、切實轉變觀念，提高對鄉鎮財政工作的認識。鄉鎮財政是鄉鎮綜合實力的集中反映，做好鄉鎮財政工作，事關農村改革、發展和穩定的大局。各級政府特別是鄉鎮黨委、政府必須提高對財政工作的認識，正確看待財政與經濟的關係，緊緊圍繞農民增收、財政增收這兩個重點，制定切合實際的經濟發展思路，選準發展方向和財源增長點。靠經濟的發展增加財源，通過財政促進經濟發展。
2、圍繞農業產業化和資源開發，通過招商引資大力發展有税源的企業。根據市場要求，想方設法搞好資源開發，把資源轉變為財源，通過招商重點扶持好民營企業、龍頭企業、加工型企業，增加勞動力、提高社會化服務。
根據《關於做好全省鄉鎮財政隊伍建設調研工作的通知》（鄂財函[2010]134號）文件要求，鬆滋調研專班從6月10日開始對鬆滋市基層財政所進行了調查研究。調查對象涉及鄉鎮財政所所長、副所長、在職在崗普通幹部、改革分流人員、離退人員、提前退養人員，鄉鎮黨委、政府領導，鬆滋市局預算科、農村財政管理局、監督局、人教科、調研科等負責人。重點調查單位有八寶鎮財政所、洈水鎮財政所、新江口鎮財政所及沙道觀、氵宛市、南海等財政所。調研方法主要採取系統數據統計分析、分類定點重點剖析、座談會面對面交流、典型案例分析、同類比較分析、公共財政績效評價分析、行為學分析等。
調研基本結論：（1）鄉鎮財政幹部成為農村綜合配套改革的買單者。農村税費改革後，鄉鎮機構合併、人員分流，其後實行鄉財縣管，財政所、經管站合併，並按50%的比例分流人員。合併後的財政所確定為鄉鎮事業單位，承擔了鄉鎮黨委、政府不直接辦理之外的所有公共事務；財政所幹部不是公務員，也不是參公人員，其養老保險、醫療保險同企業一樣，自己掏一半、單位買一半；既不能從行政上提拔，也不能在財政內部調動；工作量對比改革前增長一倍，在惠農政策一項接一項中再增加一倍。分流下崗人員，如同普通工人一樣，四出找工作再就業或自己創業，其中素質高的約60%有了着落，40%的人員成為不穩定對象。
（2）“六個關鍵詞”概括鄉鎮財政幹部現狀。無論是在崗職工還是分流人員，目前的思想狀況、工作狀況、對未來的期待，可以用“失落、頹喪、困惑、感恩、呼籲、吶喊”六個關鍵詞來概括。
（3）鬆滋市動用一切資源維護了基層財政隊伍的基本穩定。自改革開放以來，鬆滋財政各項改革一直走在全省、全國的前列，並以其特有的財政文化先後獲得全國預算外資金管理“鬆滋模式”榮譽、全國財政系統先進集體、全國財政系統新風頌基層先進單位、省級文明單位等殊榮，財政隊伍整體素質較高、集體榮譽感強、團隊管理理念先進。因此，鬆滋市委、市政府及社會各界對財政從政策制度、輿論支持、預算安排、人文關懷等各方面傾斜了鄉鎮財政改革，動用一切可以動用的資源維護了基層財政隊伍的基本穩定。
(4）財政所職能定位不清、幹部身份不明、事權大於財權的現狀導致鄉鎮財政暗流湧動、危機四伏。事權無限大與經費無保障、責任無限與地位最底層、持續的無償付出與長久的無望期盼可能導致基層財政運行系統的崩潰。
(5)重新定位鄉鎮財政所——財政所職能是管理鄉鎮公共財政支出，財政所機構屬於行政單位性質，財政所人員的身份是公務員。
一、改革前後鬆滋市鄉鎮財政所職能、機構、人員演變情況
1、改革前後鄉鎮財政所職能演變。税費改革前，鄉鎮財政是基本完整的一級財政，特別是1994年《預算法》的頒佈實施，鄉鎮的財權和支出範圍擴大，保障能力增強，鄉鎮財政相對獨立的編制財政預決算，管理預算內、外資金。主要履行七項職能：
（1）負責鄉鎮財政的預決算和預算執行管理等工作；
（2）負責農村税收政策的執行和農業四税的徵收管理；
（3）負責鄉鎮國有資產管理；
（4）負責鄉鎮預算外資金和票據的監督管理工作；
（5）負責維持鄉鎮政府的運轉；
（6）負責對鄉鎮“七站八所”實行“零户統管”；
（7）負責鄉鎮政府安排的其他中心工作。
税費改革後，為確保鄉鎮正常運轉，鬆滋市實行了鄉財縣管，把鄉鎮視同市直部門，納入部門預算編制範圍，調整了縣、鄉財政體制與分配關係。改革後鄉鎮財政的工作環境和工作任務發生了很大變化。一是由收支管理型向支出管理型轉變。農村税費改革後，鄉鎮財政所不再承擔組織財政收入這一任務，但鄉鎮財政支出資金量呈持續增加趨勢，支出管理型的特徵十分突出。二是由預算管理型向核算管理型轉變。鄉鎮綜合配套改革取消了“七站八所”、財政所和經管站進行了合併，鄉鎮實行預算管理的單位僅剩鄉鎮政府和財政所兩家，預算管理職能在削弱。通過實行“村帳鎮管”以後，在保持資金所有權、管理權、使用權不變的前提下，實行集中統一核算，鄉鎮財政所的財務核算管理職能得到了增強。三是由維持保障型向服務發展型轉變。隨着國家支持“三農”力度的加大和惠農政策的不斷出台，各項直接針對農民的補貼逐年增多，鄉鎮財政所不可替代地承擔了這些資金的兑付落實工作，而服務羣眾、服務農村經濟社會發展成為當前鄉鎮財政工作的主要內容。税改後的鄉鎮財政所主要履行17項職能：
（1）鄉鎮部門預算的編制與執行；
（2）“鄉財縣管”改革後鄉鎮行政事業單位收支管理與監督；
（3）農村公益性服務中心“以錢養事”資金、財務管理；
（4）上級轉移支付資金、專項資金的使用管理與監督；
（5）惠農補貼資金、社保資金的發放及政策的落實；
（6）新型農村合作醫療基金徵收；
（7）鄉鎮非税收入、票據管理；
（8）鄉鎮國有資產及村級資產、資源管理；
（9）農民負擔監督管理；
（10）農村財務、資金“雙代理”；
（11）農村土地承包管理及土地糾紛調解；
（12）鄉村兩級債權、債務監管；
（13）農村專業合作組織建設；
（14）農村經濟經營統計；
（15）農村綜合改革日常工作；
（16）財政與編制政務公開；
（17）鄉鎮黨委、政府安排的中心工作及其他工作等。
2、機構設置變化。農村税費改革前，鬆滋全市21個鄉鎮、2個開發區，共有21個鄉鎮財政所、2個財政分局，23個經管站。農村税費改革後，鬆滋行政區劃合併為16個鄉鎮，財政所與經管站合併，46家機構合併為16個鄉鎮財政所，各所加掛經管站牌子。合併機構從屬於鄉鎮開發區行政合併，最少二合一，最多六合一。
3、人員配置變化。税費改革前，鬆滋市鄉鎮財政所、開發區分局、經管站共有624人（其中：男441人，女183人）。改革後，在崗270人，分流241人，離退休84人，臨時工29人。按學歷劃分：研究所學歷2人，大學學歷48人，大專學歷332人，中專學歷46人，高中及以下學歷196人。其中，黨員414人。
現有在崗人員270人（不含臨時工29人），其中：男187人，女83人；研究生學歷1人，大學學歷34人，大專學歷203人，中專及高中學歷32人；黨員246人。
從年齡結構上劃分：30歲以下25人，佔總人數的9.3%，31歲—35歲39人，佔總人數的14.4%，36歲—40歲68人，佔總人數的25.2%，41歲—45歲68人，佔總人數的25.2%，46歲—50歲30人，佔總人數的11.1%，50歲以上40人，佔總人數的14.8%。
二、當前鄉鎮財政隊伍建設面臨的主要問題
1、鄉鎮財政所機構性質錯位。從中央有關文件來看，鄉鎮財政所理應為行政編制。中央編辦《關於地方機構改革實施中若干問題的意見（中編辦發[1995]3號）第三條明確規定：“中央核定的各級機關行政編制總額，包括地方税務部門……及鄉鎮財政所的人員”。中共中央辦公廳國務院辦公廳《關於市縣鄉人員編制精簡的意見》（中辦發[XX]30號）再次明確財政所編制為行政編制（原文：行政編制精減範圍是：黨委、政府、人大、政協及工青婦等羣眾團體機關的編制，包括基層工商所、税務所、物價所、財政所、人民武裝部、國家級開發區黨工委和管委會機關的編制及省以下垂直管理部門的機關編制。今後，行政機關不得再使用事業編制）。XX年省鄉鎮綜合配套改革辦公室發文，將基層財政所定位為事業單位，改變了鄉鎮財政所機構性質。究其原因，鄉鎮綜合配套改革是為了鞏固農村税費改革成果，由於時間緊迫，需要快刀斬亂麻，“七站八所”撤銷或轉制，財政所機構性質降格有利於縮小與其他站所命運的差距。而時至今日，財政所雖然免除了農業税徵收的職能，但新徵了更多的財政支出管理的職責，不斷擴大的事權與其機構性質極不相稱；按照“對等性原理”應該及時歸位到行政單位序列。
2、鄉鎮財政所“三管齊下”，職能無法不越位。八寶鎮黨委書記、鎮長張小軍在座談中説，目前財政所的職能依然是管帳管錢管穩定，凡是黨委政府要管的財政所必須管，只是管的內容有很大的變化。一是管帳更規範。村賬鎮管後，20個村居單位、原來“七站八所”“以錢養事”的收支賬務都由財政所負責，全鎮範圍內的財務狀況一清二楚。二是管錢以惠農資金為主。改革後我市對鄉鎮實行部門預算、“鄉財縣管”，只有鄉鎮機關和財政兩家，管錢壓力不大，壓力主要在籌措經費缺口。惠農資金的管理要佔據財政所60%以上的精力，而且支付成本大。三是管穩定。無財政不穩定，“人民內部矛盾80%可用人民幣解決”。全鎮2900多萬元的鎮級債務、村級三角債、土地糾紛，日常應付靠財政為政府擋，財政所承擔了巨大壓力。財政所工作人員目前的狀態可以説，工作苦、待遇差、困惑大。針對現狀，我有三個建議：一是完善財政監管制度。特別是加強對農村公益事業建設監管。如農村公路建設，農民自籌部分不到位怎麼辦？雖然有“農村公益事業促進會”，但只管計劃、管工程完工、不管自籌資金缺口。財政所不加強管理，將會形成新的歷史包袱。二是逐步提高待遇，可以參加政府。三是爭取明確身份。
新江口鎮鎮委副書記、人大主任易法金為財政所呼籲，一定要提高基層財政所地位，明確幹部身份，理解財政所在改革後“貼錢貼米搞服務”的實情，對分流人員出台下崗再就業、創業培訓等優惠政策。
財政所幹部也好、職工也好，他們究竟承擔多大的工作量？看一看八寶鎮財政所的內部分工：
八寶鎮是一個農業大鎮，轄19個行政村，1個居委會，235個村民小組，現有農户19340户，農業人口65334人，勞力40856人，農户認可的承包面積111386.96畝。財政所現有幹部47人，其中在職20人，離退休5人，退養3人，臨時工2人，改革中自願分流6人，下崗分流11人；在職幹部中30歲以下1人，30到40歲4人，40到50歲13人，50歲以上2人，平均年齡為41歲。其中女性5人，男性15人
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