南寧市“新三農”問題與出路
關於三農問題的討論源頭久遠，學者們一度眾説紛紜，但在一點上卻是達成共識的：“三農問題”的實質就是農民問題。社會和政府對中國“三農問題”的關注歷經一個由實踐探索到理論研究的長期過程，而“三農問題”真正作為一個概念被提出是在1996年秋季。當時，温鐵軍在《戰略與管理》上公開發表了《制約三農問題的兩個基本矛盾》，綜合以往政策試驗的研究成果，提出人地關係高度緊張的基本國情矛盾以及城鄉二元結構的基本體制矛盾，同時多次講到“三農問題”，此後，“三農問題”一詞逐漸被媒體和官方廣泛引用。
隨着社會各界關注及政府日益重視，“三農”問題在社會主義現代化建設過程中逐步得以解決，或者説大體上得以解決，主要標誌就是農民人均純收入的大幅度提高，從1978年的98元增長到2007年的4140元。2006年1月1日，全國取消了農業税費，徹底地免除了農民的各種負擔，從法律上保證了農民不再會“返貧”，學界一般認為這是中國“三農”問題發生質變的標誌，即傳統意義的“三農”問題基本得以解決，其從主要矛盾的位置上隱退下來。
進入新世紀，我國經濟、社會轉型發展已經開始進入到全面加速推進期。伴隨着城鎮化建設速度的加快，南寧市的一些農村出現了無地農民、失地農民和外出打工農民。這三類農民遇到了各種各樣難題，無地農民、失地農民失去了土地，失去了依靠，必然面臨着生存發展問題，外出打工農民素質技能都較為落後，必然會遇到就業、再擇業問題。學界一般認為這些問題是在老”三農問題”基礎上衍生出的“新三農問題”，然而，不同學者所提的“新三農問題”莫衷一是，目前尚未有統一的界定。筆者走訪了南寧市發改委、農業局、人事局等有關部門，深入南寧市轄的橫縣、賓陽縣、上林縣、西鄉塘區等縣區的鄉鎮、村屯，走進專業合作社、龍頭企業、種養大户等開展實地考察，結合既有理論研究成果，認為當前南寧市的“新三農問題”主要體現在新農村建設問題、農村土地問題以及農民工問題。
一、南寧市“新三農”問題的主要表現
（一）新農村建設遇到瓶頸
當前，南寧市農村正在掀起社會主義新農村建設的高潮，但建設過程中也遇到了許多較為普遍的新問題和新情況。
1．產業化程度低，主導產業不強。農村經濟作物種植量少，品種和質量一般，受市場制約因素大，難以形成穩定的效益，農民收入普遍較低。而且大部分農村沒有支撐產業，二、三產業發展比較緩慢，傳統農業種植土地利用率不高，經濟附加值低，導致農民增收難度大。農業發展缺乏農業生產組織或企業帶動，專業合作經濟組織還未能擔當“領軍人”的角色，組織化程度有待提高，農產品以粗放生產，自產自銷為主，缺乏深加工。
2．農村勞動力缺乏，生產水平不高。一方面，據不完全統計，2011年，南寧市25-40歲的農村青壯年有85%外出務工，留守在農村以老人、婦女、小孩為主，農業生產能力低下，工作積極性不高，導致丟荒現象越來越普遍。另一方面，農業科技培訓和職業技能活動不夠普及，農民市場意識不強，思想相對保守，加上現代信息設施不完善，致使村民獲取科技信息的渠道非常有限，農產品新品種覆蓋率低，產品檔次不高。
（二）失地問題仍然未解決
1．土地未能實現資本化，失地農民生活缺乏保障，現階段農民的土地仍然承擔着就業和養老雙重功能，由於現在的徵地補償是“一次性買斷”，一些失地農民因種種原因沒有把有限的徵地補償款投入到創業發展中，而是用在消費上，加之沒有重新就業或沒有新的收入來源，致使生活陷入困難。從入户調研情況看，土地徵用後，農户種養業及經濟林果收入急速下降，加上年齡較大、知識水平低、生活在遠郊和偏遠地區的農民，在市場經濟和知識經濟時代，就業非常困難，即使安置時已就業的隱性失業現象相當普遍，就業轉失業比例較高，不少農村家庭失地又失業，沒有穩定的經濟來源，對社會救助需求量大。被調查的80户農民，徵地後僅1-3年時間，58.1%的徵地補償款已經用於建房、還貸、醫病、生活消費，用於投資發展的不到10%。多數失地農民受年齡、體力、受教育程度等的限制，二次就業、創業更難，生活不穩定，養老無着落，出現城市新貧民。
2．土地補償欠規範，容易產生社會不穩定性因素。現行的土地徵用制度以“低價徵用”+“高價批租”為基本內容，屬於一種不合理的資源配置機制，農民從中受益相對較少，而且，土地補償沒能按照一套科學的標準，補償款額存在較大的差異性，容易導致農户不滿。被徵地農民在就業、住房、養老、醫療和教育等方面往往又未能得到有效的解決，他們的生活習慣等很難在短時間內融入城市生活，而且大多為城市近郊農民，他們對國家法律、政策，以及對社會的認識和思想的活躍程度都不同於一般的農民，易釀成大規模的羣體上訪事件，從而使衝突和矛盾變得更加激烈，危及社會的安定。
（三）農民工問題日益凸顯
1．農民工身份轉換難，帶來較大社會管理壓力。中國户籍管理的“二元”體制導致農民工農業户口向非農業户口轉換難，從而出現了農民工職業的非農化和身份的農民化問題，乾的是產業工人乾的事，貢獻的是最大的剩餘價值，但得到的卻是低工資低福利，城裏人享受的住房、醫療、養老、失業補助等社會保障及應有的政治地位，農民工卻享受不了，逐漸對城市社會產生牴觸心理，形成與市民摩擦和對立的集團意識，進而成為城市社會不穩定的矛盾根源，增加了社會控制和管理的成本和壓力。
2．農民工子女入學難，造成城市教育資源緊張。一是因為城裏教育消費太高和入學條件的苛刻規定（主要表現為按居住户藉劃片入學），使得農民工子女就近就地入學困難。二是因為城市教育資源增長速度遠遠低於農民工子女入學需求增長速度。城市中的大部分中國小都不同程度地出現了“人滿為患”的社會問題，部分公立學校個別班級甚至出現80多人共處一室，超員過半的無奈狀況，另外，要麼私立學校太少，要麼收費太高，農民工子女無法入學就讀。
3．農民工缺少教育培訓，自我職業發展較困難。當前，農民工進城務工，絕大部分是從事以體力勞動為主的工種，技術含量低，但科技進步對務工提出了高的要求，農民工必須通過教育培訓，提高自己素質，才能適應新時期發展需要。目前，南寧市企業農民工的培訓力度仍然不夠。調查顯示，2011年，南寧市僅僅有15%的農民工接受過培訓，未經培訓的農民工在求職過程中則會遇到一定困難和障礙。
4．農村留守兒童數量大，造成監管教育壓力大。大批青壯年農民進城務工，受工資待遇低、居住條件差、入學費用高、工作時間長等因素的影響，絕大多數農民工選擇將孩子留在家給老人或者親戚看管，據不完全統計，2011年，南寧市農村留守兒童人數佔全市農村兒童總人數的25%以上。老人因文化水平相對較低，親戚不敢或者沒有時間嚴格要求孩子，孩子長時間得不到父母的照顧和愛護，學習成績明顯不好，性格孤僻，少數甚至養成了上網、抽煙、賭博等不良生活習慣，給提升人口素質和社會管理帶來潛在的壓力。
二、南寧市“新三農”問題的成因
（一）土地制度不完善
1．土地聯產承包制度不完善。為了確保農村穩定，《農村土地承包法》第二十條規定：“耕地的承包期為三十年”，這不利於當前形勢下土地的自由流轉，無地失地農民難以在承包期內獲得承包土地。
2．土地權屬相關法規不明晰。按照現行憲法、農業法、土地管理法、土地承包法、村民委員會組織法等法律，農村土地屬於集體經濟組織所有。然而，到底是鄉鎮、村級還是農民小組集體所有卻是不清晰，由此造成集體所有土地產權內涵模糊、主體不明，在徵地過程中往往產生三級之間越權、侵權，農民因其處於弱勢羣體地位，其權益不斷受到侵害。
3.土地徵用補償制度不完善。土地徵用程序不規範，徵地範圍過廣；《土地管理法》規定，徵用耕地的補償費和安置補助費，分別為該耕地被徵用前三年平均年產量的6倍和4-6倍，兩項補償不超過30倍（即便30倍的補償額每畝地也不過2萬餘元）。據調查，在徵地所得利潤分配中，農民僅得到青苗補償費、勞動安置和整個補償費的5%，集體組織與政府部門分別得到25%和70%，按照當前消費水平，農民得到的補償安置費僅能維持2-7年的基本生活。
（二）城鄉二元結構的體制障礙
城鄉二元結構在計劃經濟年代我國農村的發展保證了國家加速工業發展所需要的原始積累，但長期以來，卻沒有從根本上改變在就業、上學、户籍和社會保障方面對農民的歧視。現實生活中，農民主要依靠較少的土地收入維持基本生活，城鎮居民則享有國家給予的最低生活保障、失業保障、養老保障、醫療保障等公共產品。農民失去土地以後受傳統二元社會體制影響很難實現身份轉化，也未能享受與其他城市居民在就業、上學、社會保障等方面的同等待遇，造成職業選擇和文化適應的巨大落差，出現各種各樣難以解決的問題。
城鄉二元體制一定程度上阻礙了農民進城，同時使得進城農民難以享受到與市民足夠均等的待遇。如果户籍、土地、醫療、社會保障、財政制度不改，城鄉二元結構不破解，失地農民市民化就會遇到更多障礙。進城務工是農民尤其是無地失地的農民謀生的一條重要途徑，但是，在目前的政策體制下，他們在就業求職、勞動保護、權益維護、失業、工傷、養老、醫療保險等方面並不能與市民享受到一視同仁的福利待遇，難以成為“真正的市民”，甚至還存在一些限制外地勞動力對某些行業的進入，使他們成為城市裏一個“無根”的社會階層。而這些務工的農民的低收入無法承擔城鎮住房、子女教育、和其他消費性指出，更談不上定居，連融入城市生活都非常艱難。
（三）農民工自身素質的侷限
無地失地農民作為一個特殊羣體，在年齡結構、文化水平、身體素質和性別結構上與農民沒有太大的差別，整體素質與農民羣體相似。他們普遍年齡偏大，文化偏低，技能單一。我國農業的生產技能水平低，長期以來難以實現集約化經營，使先進的生產技術很難在農業上得到推廣和應用，也導致傳統農民的生產技術水平比較低。而現在許多企業都向集約型經營轉變，技術含量越來越高，對低素質勞動力的吸納能力越來越小，失地農民來到現代化的城市後，很難適應技術水平很高的職業，明顯缺乏職業競爭力。
失地農民思想觀念保守落後思想觀念落後、守舊，也是部分失地農民不願主動就業的主要原因。失地農民土地被徵用後，通常都獲得一定數額的徵地補償款，對少數人可説是“一夜暴富”，一些農民拿到補償款後，不思經營，一味地先講享受，不為以後的生活做打算。這種觀念也影響到一些青少年，講求先享受、怕吃苦不願就業，有的還染上了賭博的惡習，成為當地社會治安不穩定的主要因素之一；還有一些農户存在小富即安、稍富即滿的思想，沒有外出謀生的緊迫感和危機感，滿足於在家裏利用補償款安心度日，不思進取。這些思想在一定程度上阻礙了勞動力輸轉工作。
許多失地農民存在着向政府和集體“等、靠、要”的思想，缺乏主動尋找工作的意識，不願意參與競爭。相當數量的失地農民對就業崗位、收入要求預期較高，一般不願意從事苦、髒、累的工種，這就使失地農民就業之路變得更加狹窄。還有極少數農民分到土地補償款後，很快就花光，缺乏長遠打算。落後的思想意識，陳舊的就業觀念成為制約失地農民市民化的重要因素，進一步催生“新三農”問題。
三、南寧市“新三農”問題的出路
（一）加快南寧市城鎮化建設
1．創新體制機制，增強城鎮發展活力。一是市場機制多方融資。深化城鎮投融資體制改革，動員各方力量多渠道、多形式籌集建設資金，實現城鎮建設投入與產出的良性循環。二是市場機制管理城鎮。要本着“誰投資，誰受益，誰擔風險”的原則，合理確定有關各方權益和應承擔的義務。特別是基礎設施建設和經營的舊模式，對城鎮供水、污水處理、垃圾處理等推行市場化、產業化運作方式，變政府對公用行業的直接行為為間接的監管，集中精力加強對公用事業的數量、質量、價格和服務的宏觀監管。三是市場機制破解難題。要充分研究國家宏觀政策及統籌城鄉綜合配套改革試點工作的相關政策，進一步解放思想，放手改革，以經營城鎮的理念，努力破解城鎮化建設用地難、融資難等難題。以項目為龍頭，實施捆綁式開發，促進城鎮建設快速發展。
2．推動城鎮化與新農村建設互動發展。城鎮化發展與新農村建設有相輔相成的促進作用。城鎮化加快了城鄉第一、第二、第三產業的發展，對於繁榮農村經濟，吸納農村剩餘勞動力，減少農民總量，改善農民生產、生活條件以及建設生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整齊、管理民主的社會主義新農村有着重要的作用。城鎮化與新農村建設要實現良性互動發展，做到互相促進必須實行城鄉統籌規劃，有序推進。協調處理好土地佔用、覆蓋城鄉的社會保障問題。
（二）加大統籌城鄉發展力度
統籌城鄉發展,包括城鄉一體化發展的總體規劃、產業的佈局與聯繫、居民點的分佈和建設、資源的合理對流、生態保護和污染防治等諸多方面的統籌。
1．繼續加大農村基礎設施建設投入。繼續加大包括農村公路、水利、人飲、信息、農業設施在內的農村基礎設施建設專項經費投入，探索公共服務平台建設等項目建設資金投入，積極引導社會資本加入到新農村建設中來，充實建設資本，切實夯實農村基礎設施建設。
2．運用現代化規劃設計新農村建設。深入各個村屯，調查瞭解地形、地貌、水文等基本地理資源以及生產發展及生活習慣等情況，結合保護民族文化理念，組織專題研究，運用現代城市規劃建設管理理念，制定個性化的新農村建設規劃，將新農村建設成環境優美、運行現代的宜居村落。
3．加大農村基礎設施管理維護力度。將農村基礎設施管理和維護納入我市基礎設施管理維護範疇，逐步實現農村各項公共設施有人管、有人養，定期修，維持農村基礎設施良好的運行狀態，為農民生產生活提供方便，讓農村人享受到城市裏擁有的公共設施服務水平。
（三）推進土地合理合法流轉
1．加大土地流轉政策法規宣傳力度。廣泛利用電視、電台、網絡、報紙、農村廣播等宣傳形式，大力宣傳農村土地流轉的有關政策法規，讓農民知情、知法，依法、依規開展土地流轉，儘可能避免土地流轉中出現的各種糾紛問題，杜絕責權不明等隱患，切實維護農民的合法權益。
2．政府嚴格監督土地依法合理流轉。各級政府要切實履行職責，按照土地承包法規定的原則和程序進行規範的流轉，承包期內發包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或變更土地承包經營權；尊重農民的自主權，由農民自主決定是否流轉，採取哪種方式流轉；任何組織和個人不得擅自截留、扣繳土地流轉收益金，絕對避免強制流轉而導致羣體性事件發生。
3．積極探索土地流轉新方法新模式。根據“按照依法自願有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營”的要求，積極探索土地承包經營權流轉制度改革道路，建立專門的土地流轉服務平台，發佈土地供需信息，鼓勵各地方因地制宜、因時制宜，在流轉範圍、流轉形式、流轉保障等方面採取靈活多樣的具體方式，積極推廣橫縣雲表鎮的“朝南模式”等。
（四）加強保障農民工的權益
1．提升服務能力，促進農民工就業創業。發揮市、縣（區）、街道（鄉鎮）、社區（村）四級就業服務平台作用，構築為農村勞動者提供免費和“零距離”服務的就業服務體系，積極推廣培訓、服務、維權“三位一體”的工作模式；出台創業優惠政策，鼓勵和扶持農民工等八類羣體開辦微型企業，以創業帶動就業；開展系列農民工就業專項活動，切實幫助農民工創業就業。
2．突出以人為本，構建和諧的勞動關係。貫徹落實小企業勞動合同制度，積極引導企業開展工資集體協商，嚴格安全衞生制度，改善農民工從業的安全衞生環境，開展安全教育，提高農民工的安全意識和技能，構建和諧勞動關係。
3．出台政策措施，建立健全社保的制度。嚴格執行南寧市出台的《南寧市建築施工企業農民工參加工傷保險辦法》、《南寧市農民工參加住院醫療保險試行辦法》等政策法規，維護農民工的工傷和醫療保險參保權力；紮實推進新型農村養老保險試點工作，使農民工老有所養。
4．建立健全機制，維護農民工合法權益。不斷創新農民工工資保障金制度，在全市形成了“拖欠受損、拖欠受罰”的工資支付管理機制，進一步完善現有的農民工工資保障金制度和建立全市農民工工資保障應急基金制度，全面推進勞動保障監察“網格化、網絡化”建設，加強農民工勞動爭議調解仲裁工作，加強農民工的法律服務和援助，加大維護農民工合法權益的執法力度，使農民工的合法權益得到保護。
5．推進均等服務，營造關愛農民工氛圍。出台相應的關愛農民工的政策，為農民工提供免費計生服務，加強衞生教育和疾病預防控制，逐步改善居住衞生條件，逐步解決農民工子女教育難問題，做好農民工隨遷子女的入學安置工作，讓農民工平等享受相應的市民待遇。
6．統籌城鄉改革，解決落户城鎮的問題。加快《南寧市人民政府關於進一步改革户籍管理制度的實施辦法》、《南寧市統籌城鄉改革農村居民轉户實施辦法》等政策出台，逐步取消按農業户口、非農業户口登記常住户口辦法，建立全市統一的户口登記管理制度，推進解決具有市域範圍户籍的廣大農村居民及在市轄城鎮居住多年、在城鎮開展經營活動和有穩定就業、穩定住所的農民工和新生代農民工轉為城鎮居民等問題。
（五）培育農民專業化合作社
1．加大財政扶持力度，落實各項扶持政策。落實市級財政農民專業合作社示範社專項經費，夯實合作社辦公、服務設施等基礎設施建設；落實税收優惠、金融服務、支農資金、營銷優惠等扶持政策，加大信息服務力度，積極營造農民專業合作社良好環境。
2．加強合作社制度建設，規範合作社管理。作為農民專業合作主管部門要組織專題研究，制定合作社生產營銷、財務、分配等制度，加大各項制度宣傳力度和執行力度，引導專業合作依法成立，規範運行，合理發展壯大，切實提高農業集約化程度，提高農業的比較效益，解決部分農民就地就業創業問題。
3．重視人才隊伍的建設，引導合作社做強。農民專業合作社是以農民為主體的組織，調查顯示：絕大部分專業合作社社員科技文化整體水平較低，不能適應新時期發展需要，應加強合作社領導成員的管理等培訓，加強辦事員具體業務培訓，加強一般人員的生產技術培訓，加強農民專業合作社人才引進和幫扶活動，引導農民專業合作社做強。
（六）加強農民工教育培訓力度
1．抓好農村基礎教育。配合新農村建設,強化和有效配置農村基礎教育資源,提高農村中國小的師資力量、物質力量和管理力量,讓能上學的兒童、青少年都能上學,提高新農村後備軍整體素質，為培養髮展農業、建設農村的各類人才打下良好的基礎。
2．抓好農村職業教育。為提高農民工和務農農民的職業素質,從人、財、物等多方面加強農村職業教育和成人教育,實施“一技一訓”、“一業一訓”、農閒系統培訓、農忙急用培訓等辦法,真正提高農民的務工技能和務農知識水平，增強農民務工和務農的能力素質。
3．完善公共服務體系。以2012年中央一號文為契機，完善基層農技推廣體系，建設現代化的農業科技服務體系和就業服務體系，為農業生產提供各種技術指導和就業引導，讓廣大農民掌握和運用現代科技組織農業生產，瞭解和掌握農業生產信息和招工信息，及時調整產業結構和職業技能培訓方向，適合市場發展的需要。
（七）做好失地農民善後工作
1．完善徵地的補償制度。在儘可能提高徵地補償標準的前提下，可根據不同土地等級制定補償標準，政府應組織有關部門制訂具體、統一的分配細則，使用土地補償金在公正、公平、合理的原則下，分配給失地農民，根據人均擁有土地的數量，按5%至10%的標準為村預留建設用地，用於發展二、三產業（建標準廠房、寫字樓、商住樓、市場等）或以土地作價入股形式發展村級集體經濟，使“失地農民”轉變為股東，實現“失地農民”的就地就業。
2．發揮土地的資本功能。改變以貨幣形式一次性發放徵地補償費的方法，按年齡段分類實行社會保障，基本生活保障、養老保險以及醫療保險所需的資金由政府、村集體和個人共同承擔。政府承擔部分可以從土地出讓金中列支，個人從徵地安置費中抵交，村集體從土地補償費中列支。
3．推進失地農民再就業。推進失地農民再就業，是幫助他們解決生計的關鍵所在。大力開展職業技能培訓，讓其學有一技之長，引導其進入二、三產業就業、創業；廣開就業渠道，鼓勵用地單位和其他工商企業在同等條件下，優先聘用失地農民；安置失地農民到創業就業條件好的地段，為失地農民提供一定的就業、自謀職業環境；制定相應優惠減免政策，在工商登記、税收、信貸、用地、用電等方面應給予優惠，以促進其自主創業帶動就業。
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