第一篇：城管普法管理研究及對策
在“*”普法期間，普法工作如何才能做到站在高起點，實現新跨越，不斷擴大法制宣傳教育的履蓋面，進而提高全民法律素質和全社會法治化管理水平，全面實現“*”規劃提出的“兩增強、三提高”的目標要求，為全面建設小康社會，構建社會主義和諧社會及全市的經濟、社會發展創造良好的法制環境。針對這個問題，通過調研論證，理論研討，先行試點，經驗推廣等工作，我們在全市範圍內推行了普法依法治理工作屬地管理。
一、深入研討，正確把握普法依法治理工作屬地管理的特點
普法依法治理工作屬地管理，就是在一定的地域範圍內、由當地政府對轄區內各單位的普法依法治理工作、進行組織實施和協調監督。
屬地管理的特點：一是統一組織轄區內各單位普法依法治理工作。區（市）普法辦為了更好地開展工作，根據各單位的性質統一編組，如金融類、企業類、中央、省駐區（市）各單位等分別編組，統一組織指導，既方便了工作的開展，又改變了過去直接面對轄區內的各單位不便管理的局面。二是統一協調轄區內各單位普法依法治理工作。如中央、省駐區（市）各單位，垂直管理的單位，過去以條為主，現在以塊為主，普法依法治理工作都由區（市）普法辦統一協調、指導。三是統一考核轄區內各單位普法依法治理工作。中央、省駐區各單位，垂直管理的單位，駐區大型企業等需要實行屬地管理的單位，都由區司法局直接對其進行普法依法治理工作的檢查考核。
二、統籌安排，紮實推進普法依法治理工作屬地管理的正確實施
實行普法依法治理工作屬地管理，必須對屬地管理單位有相應的瞭解，有完整的工作思路，有配套的工作措施，有可行的工作手段，才能保證工作的健康開展。
（一）提高認識，加強領導。領導重視是做好屬地管理工作的重要前提。各級黨委、政府要把這項工作納入重要日程，作為重點工作目標和落實“*”規劃的重要措施，加強組織領導，認真研究解決工作中遇到的困難和問題。建立責任制，分管領導親自抓、業務處室具體抓，一級抓一級，層層抓落實，大力推進屬地管理工作的開展。
（二）梳理排查，摸清底數。準確掌握應納入屬地管理單位的數量，是做好屬地管理工作的基礎。一是藉助工商辦理企業年檢註冊的有利時機，通過工商註冊系統調取應納入屬地管理單位的相關資料；二是通過區（市）社會治安綜合治理辦公室，對應納入屬地管理單位進行了解核實；三是藉助街道司法所的職能優勢，以街道為單位，進一步梳理屬地單位的數量。通過三個層次摸清中央、省、市駐轄區（市）機關、事業單位和國有、民營、非公有制企業以及混合所有制企業數量，並掌握這些單位的基本情況，為做好屬地管理工作打下基礎。
（三）制定計劃和措施。科學的方案是做好屬地管理工作的保障。青島市普法辦指導四方區制定了《關於實行普法依法治理工作屬地管理的意見》，明確了指導思想、目標任務、方法步驟、組織領導和要求。全市在四方區開展了屬地管理工作試點，並於*年9月8日召開了普法依法治理工作屬地管理現場會，各區市分管局長、科長參加了會議。四方區介紹了《抓住機遇，強化落實，積極做好普法依法治理屬地管理工作》經驗，區（市）分管局長彙報了屬地管理工作進展情況。全市各單位分別建立了領導機構和辦事機構，各單位的“一把手”為第一責任人，負總責，業務處室負責統計上報、聯繫協調等具體工作。
（四）主動走訪，加強溝通。建立協調、融洽的工作關係，是做好屬地管理工作的手段。針對個別單位對屬地管理的異議，我們有重點地走訪了26家單位，詳細講解屬地管理的意義和要求，強調多人來人往，少文來文往，逐步建立密切的工作關係。在此基礎上，召開了屬地管理工作座談會，認真聽取與會單位近年來開展普法依法治理工作經驗和對屬地管理建設性意見和建議，並就如何加強普法依法治理屬地管理工作進行了部署。
（五）登記造冊，科學編組。正確區分屬地管理單位的類別，是做好屬地管理工作的關鍵。屬地管理單位具有類型多、數量大、分佈廣、難以集中的特點。各單位的性質不同，在普法依法治理中遇到的困難和問題也不盡相同。如果用一套模式進行管理和指導，難以體現針對性，也難以取得實效。為了使屬地管理更加科學合理，對新納入屬地管理的單位進行科學編組，選定每個組的召集人，初步形成屬地管理的聯繫網絡。
（六）建章立制，規範管理。完善制度規範管理，是做好屬地管理工作的核心。一是制定普法依法治理屬地管理暫行辦法。對屬地管理的範圍、主要職責和監督檢查等事項進行明確界定。二是建立例會制度。每季度舉行一次例會，由各屬地單位彙報工作進展情況，相互交流經驗，同時由普法辦公室部署階段性工作，傳達貫徹重要會議精神，通報檢查、督查情況。三是建立督查制度。由普法辦公室對屬地管理的各單位進行工作督查；協調人大、政協等機關和上級領導對普法依法治理工作行進視察；各單位普法業務部門自查規章制度落實情況。四是建立信息共享制度。區（市）普法辦在普法依法治理簡報中設屬地管理專刊，以傳播工作經驗，交流工作動態，推動工作發展，促進整體水平提升。
三、狠抓落實，確保普法依法治理工作屬地管理取得明顯成效
實行屬地管理，是青島市對普法依法治理工作內在規律的進一步認識、把握，推動了普法依法治理工作的深入開展。
（一）完善了機制。目前，實行普法依法治理工作屬地管理的單位，進一步建立健全了組織領導和工作機構，實施了“一把手”工程，黨委或行政主要負責人為第一責任人，使主要領導真正擔負起普法依法治理工作的重任。在黨委政工部門、宣傳部門或法制部門設立了普法依法治理工作機構，負責日常工作的組織、協調，開展各種法制宣傳教育和依法治理活動。
（二）理順了關係。隨着屬地管理工作的深入開展和各項規章制度的建立健全，主管機關和責任單位的關係更加密切，管理者和被管理者的權利與義務更加明確。今年以來，四方區實行屬地管理的59個單位，在普法辦的組織、協調下，積極參加了嚴打整治、貫徹治安管理處罰法和交通安全法、平安創建、迎奧運法律法規宣傳等活動，為屬地管理單位創造了向社會宣傳自身形象、發揮職能作用的機會，調動了他們的積極性，保障普法依法治理工作的落實。
（三）創新了形式。實行屬地管理的各單位，積極創新法制宣傳教育和法治實踐的形式。如四方車輛研究所，利用每人一台計算機的優勢,建立了所內普法局域網，開設了憲法、刑法、民法、經濟法、行政法、訴訟法、新增法律法規等知識專欄，實現了網上普法。青島海晶化工集團強化對依法治企的認識，在全體員工中樹立了“有情領導，無情管理，絕情制度”的理念。提高了全體員工的法制觀念，增強了依法決策、依法經營管理的意識。
（四）促進了工作。一是在“一學三講”主題教育中，充分利用廠報、廠刊、板報、櫥窗等宣傳工具，開設普法專欄、專版，多層次、全方位的向企業經營管理人員和職工開展普法教育。二是拓展了普法生力軍。青島科技大學法學院積極與四方區、共同組建了大學生法律援助實習基地，定期組織在校大學生參加法律實踐活動，成為普法、守法的生力軍。三是促進了依法治企。青島發電廠在新建機組中，嚴格落實環保法律法規的要求，投入近4億元的環保專項資金，治理企業可能產生的污染，在促進企業發展的同時，保護了環境。四是維護了企業和職工雙方的權益。青島雙桃集團在與單位職工解除勞動合同時，主動履行公證程序，請公證處對解除勞動合同協議審查把關，依法律手段解決涉及涉及職工利益問題；青島紡織機械股份有限公司、青島前哨精密機械公司等單位在改制、改組中，主動聘請多名律師，從涉及企業和員工的各方面因素綜合論證，研究、制定改制方案。及時化解改制中的各種矛盾，保證了改制工作的平穩過渡。
第二篇：我國城管執法存在的問題及對策研究
我國城管執法存在的問題及對策研究
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摘 要：文明的城管執法是構建社會主義和諧社會的重要組成部分，但由於城管執法落後的管理理念，城管人員的低下素質，不規範的執法程序，以及城管執法保障機制不健全等問題的存在，使得現階段城管執法面臨着失效的困境，因此，轉變執法理念，加強城管執法隊伍建設，規範執法程序，完善法律保障機制將有利於我國的城管執法建設，促進和諧社會的發展進程。
關鍵詞：暴力執法；失效；人性化執法城管執法是城市管理的一種具體手段，是城市良好發展的必要條件，但城管執法是一個極其複雜的領域，涉及社會生活和生產的各個層面，緊密的聯繫。作為直接面向老百姓的基層政府管理人員，管理體制的信任和評價，形象，而且嚴重威脅了社會穩定，構建和諧社會的施政理念背道而馳，使城管執法面臨着失效的困境。
1 城管執法中存在的主要問題及其原因分析
在城市管理中，由於作為執法方的政府部門確有權力和責任對城市管理中的違章行為進行管理和處罰，而執法相對人確實有許多是迫於生計而不得不從事違法行為，間的矛盾是難以調和的，在下面四方面：
1.1 落後的城管執法觀念當前行政處罰是城市管理部門實現管理目標的主要手段，行政指導是輔助的管理手段，這種方式很難使被管者心服口服，畏的思想。在“官本位”執法觀念的指引下，執法方式簡單粗暴。儘管執法部門突破但執法效果並不理想(來源好範 文網)，並引發了很多矛盾甚至衝突。了社會處於轉型期的大背景下，日益複雜管理對象之間的衝突。對社會公共事務的管理看成僅僅是政府的管理。公民主體在城管執法中的參與權被剝奪了，執法部門與執法對象處於直接對立的境地。1.2 執法人員的素質低下新形勢下對執法隊伍的素質要求在提高，人員沒有受過系統的法律專業知識和崗位基本素質培訓，風不正派，這都與我們重使用輕教育的城管執法觀念有關，行為提供了條件。在執法過程中，以言代法、進行處罰，執法無程序或程序被簡化掉的現象造成雙方地位不平等，法隊伍的形象。
1.3 城管執法程序不規範城管執法人員是代表政府的，一定要嚴格按照法律程序辦事，然而在城管執法過程中，尤其是影響公民權利和義務的具體行政行為時，處罰案件中存在程序違法，罰單，不説明情況，執法方式簡單粗暴，甚至動用暴力將執法對象的商品推翻、搗亂等，都嚴重損害了城管隊伍的社會形象。對城管卷查工作的滿意率只有與每一公民的權利和義務都有着直接且其行為方式將直接影響民眾對政府不僅損害政府為羣體性突發事件的發生埋下了隱患，同時也與以人為本，所以，兩者之其原因主要表現
被處罰的羣眾不但會叫屈喊怨，而且也不會對法律產生敬“障礙”，城管執法中暴露的諸多問題實質上反映經濟發展與社會發展的衝突，傳統管理手段與多元化社會中長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，政府把
而我們的執法隊伍構成複雜，其中一部分執法並且有些執法人員公僕心不強，作為少數利用公共權力謀取私利的以權代法，既不出示證件也不説明理由便直接這也嚴重損害了城管執
很多情況下並沒有遵循法定的程序。在行政如沒收商品不開根據有關部門在一個城市通過問卷調查的顯示，該市市民29.20％；32.43%的人認為某些監察人員濫用職權，不依法辦
而現階段我國城市管理中愈演愈烈的暴力執法行為，執法問題的現狀主要是執法人員的暴力執法行為， 徇私枉法人為剝奪當事人權利的現象時常發生，
事；22.78%的人認為某些監察人員有貪贓枉法行為；40.15%的人對城管監察部門的總體評價為“一般”；究其原因主要是城管執法中存在濫用職權、執法違法、隨意收費、任意罰款、以權謀私等現象。
1.4 相關法律保障機制不健全
到目前為止全國還沒有一部關於城管執法的專門法規，現在城管執法的依據僅是《行政處罰法》中關於相對集中行政處罰權的規定。城管執法的法律效力和法律地位明顯不足，城管執法主體在執法過程中處於一種尷尬境地：它不僅面臨着執法相對人的質疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處於“弱勢地位”。同時，也沒有法律對城管執法人員的權利義務、法定職責以及履職範圍等問題做出明確的規定，城管執法的範圍不斷擴大，從市容環境到工商管理，從城市節水到公安交通，幾乎無所不包。此外，缺少有效的監督制約機制，使得行政處罰自由裁量權被城管執法者任意使用，這就使城管執法方式簡單化、
管暴力執法發生的機率。
2 化解城管暴力執法的相關對策
2.1 轉變城管執法理念
城市管理人員應該明白他們的職責就是為社會弱勢團體提供完善的公共服務，城市管理體制是一種以城市為中心的決策產物，傳統的觀念驅使，
將被執法者放在了對立的位置上，把自己的思維和行為定位在
觀念和手段來管理普通民眾，視那些擺攤的小販們只是管理的對象，
解決不了弱勢羣體生存之艱和權力部門執法之難的困境，
對抗和衝突。所以，應該將暴力型執法理念向以人為本的人性化執法理念轉變。人性化的執法理念主要表現在“以人為本”構建和諧社會的發展觀念上，
大都是由農村湧入城市的農民和城市裏的下崗職工所組成的弱勢羣體，
了維持生計，因此，政府的管理人員更應該做的是優先考慮窮人和弱勢羣體的利益，低行業管理的門檻，建立一批攤位費便宜或不收攤位費的公益性市場，
為弱勢羣體提供公共服務作為政績的重要標準來對待。
由於相關法律規範不明確，存在法律空白地帶，處罰設定寬泛，
諸多原因，急需國家有關部門儘快制定出一部專門的有關城市管理綜合執法的法律，
執法部門能夠得到執法相對人的更大認同。同時加快建立權責明確、行為規範、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，壓縮自由裁量權彈性，
用職權的城管現象，不斷提高依法行政和嚴格執法的質量和水平。
2.3 規範城管執法程序
城管執法，不僅要嚴格遵循實體性，而且還要嚴格遵守程序法。
保障，在實體合法的基礎上重視程序，才能保證行政執法行為本身的公正、
行政相對人的合法權益。城市管理行政執法機關應該按照行政處罰法以及有關法律法規的規定並結合本部門的實際建立一系列程序性制度，如行政處罰分級管理和備案制度，
錯案追究制度，行政處罰證據及暫扣制度，調查取證制度，聽證制度，審查決定製度等，並用有關監督力量保障各項制度規範化運行。
2.4 提高城管執法人員的素質
城市管理行政執法部門，要適應新形勢對城管執法工作的嚴峻挑戰，
建設，提高行政執法人員素質。首先，要強化用人管理，嚴把進人關，嚴格參照工作人員錄用標準和程序向社會公開招考執法人員，特別是應具備法律專業知識，
隊伍整體的法律素質；其次，要嚴格評議考核制度，不僅在執法機關內部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社會考核制度，讓公民參與對執法人員執法行為的監督，粗暴化，增大了城而現行的使得城管執法者一開始就“如何懲治”上，用管制犯罪的這種暴力執法行為不僅但因為執法對象他們的活動大都是為適度降實行分梯級管理，將 2.2 完善法律保障機制法律規範實效性不強等使城管程序合法是實體合法的合理，才能維護行政處罰必須高度重視隊伍以逐步提高城管執法從而提高執長久下去恐怕還會引發更多更大的避免出現隨意收費、任意罰款、濫
法人員的素質；第三，加強思想教育，通過對城管執法人員進行崇法尚禮的思想道德教育，建立一隻知法懂法崇尚文明禮貌的執法隊伍，從而提供真正高質量的文明的服務。
參考文獻
［1］趙榮福.試論城管執法工作的基本原理［j］.城市管理，2014，（4）.［2］封揮.粗暴執法行為的誘因和對策［j］.城市管理，2014，（2）.
［3］黃祝山.城管執法的嚴格公正與文明［j］.城市管理，2014，（4）.
［4］王雁紅.服務型政府與城管行政執法改革［j］.科學決策，2014，（4）.［5］楊建順.論構建和諧社會中城管執法的作用［j］.法學家，2014，（2）.［6］周興福.
j］.中國建設信息，2014，（8）.關於城管執法形象地思考［
第三篇：我國城管執法存在的問題及對策研究文檔 (3)
我國城管執法存在的問題及對策研究
摘 要：文明的城管執法是構建社會主義和諧社會的重要組成部分，但由於城管執法落後的管理理念，城管人員的低下素質，不規範的執法程序，以及城管執法保障機制不健全等問題的存在，使得現階段城管執法面臨着失效的困境，因此，轉變執法理念，加強城管執法隊伍建設，規範執法程序，完善法律保障機制將有利於我國的城管執法建設，促進和諧社會的發展進程。關鍵詞：暴力執法；失效；人性化執法城管執法是城市管理的一種具體手段，是城市良好發展的必要條件，但城管執法是一個極其複雜的領域，涉及社會生活和生產的各個層面，與每一公民的權利和義務都有着直接且緊密的聯繫。作為直接面向老百姓的基層政府管理人員，其行為方式將直接影響民眾對政府管理體制的信任和評價，而現階段我國城市管理中愈演愈烈的暴力執法行為，不僅損害政府形象，而且嚴重威脅了社會穩定，為羣體性突發事件的發生埋下了隱患，同時也與以人
為本，構建和諧社會的施政理念背道而馳，使城管執法面臨着失效的困境。1 城管執法中存在的主要問題及其原因分析
在城市管理中，由於作為執法方的政府部門確有權力和責任對城市管理中的違章行為進行管理和處罰，而執法相對人確實有許多是迫於生計而不得不從事違法行為，所以，兩者之間的矛盾是難以調和的，執法問題的現狀主要是執法人員的暴力執法行為，其原因主要表現在下面四方面：
1.1 落後的城管執法觀念
當前行政處罰是城市管理部門實現管理目標的主要手段，行政指導是輔助的管理手段，這種方式很難使被管者心服口服，被處罰的羣眾不但會叫屈喊怨，而且也不會對法律產生敬畏的思想。在“官本位”執法觀念的指引下，執法方式簡單粗暴。儘管執法部門突破“障礙”，但執法效果並不理想，並引發了很多矛盾甚至衝突。城管執法中暴露的諸多問題實質上反映了社會處於轉型期的大背景下，經濟發展與社會發展的衝突，傳統管理手段與多元化社會中日益複雜管理對象之間的衝突。長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，政府把對社會公共事務的管理看成僅僅是政府的管理。公民主體在城管執法中的參與權被剝奪了，執法部門與執法對象處於直接對立的境地。
1.2 執法人員的素質低下新形勢下對執法隊伍的素質要求在提高，而我們的執法隊伍構成複雜，其中一部分執法人員沒有受過系統的法律專業知識和崗位基本素質培訓，並且有些執法人員公僕心不強，作風不正派，這都與我們重使用輕教育的城管執法觀念有關，為少數利用公共權力謀取私利的行為提供了條件。在執法過程中，以言代法、以權代法，既不出示證件也不説明理由便直接進行處罰，執法無程序或程序被簡化掉的現象造成雙方地位不平等，這也嚴重損害了城管執法隊伍的形象。
1.3 城管執法程序不規範
城管執法人員是代表政府的，一定要嚴格按照法律程序辦事，然而在城管執法過程中，尤其是影響公民權利和義務的具體行政行為時，很多情況下並沒有遵循法定的程序。在行政處罰案件中存在程序違法，徇私枉法人為剝奪當事人權利的現象時常發生，如沒收商品不開罰單，不説明情況，執法方式簡單粗暴，甚至動用暴力將執法對象的商品推翻、搗亂等，都嚴重損害了城管隊伍的社會形象。根據有關部門在一個城市通過問卷調查的顯示，該市市民對城管卷查工作的滿意率只有29.20％；32.43%的人認為某些監察人員濫用職權，不依法辦事；22.78%的人認為某些監察人員有貪贓枉法行為；40.15%的人對城管監察部門的總體評價為“一般”；究其原因主要是城管執法中存在濫用職權、執法違法、隨意收費、任意罰款、以權謀私等現象。
1.4 相關法律保障機制不健全到目前為止全國還沒有一部關於城管執法的專門法規，現在城管執法的依據僅是《行政處罰法》中關於相對集中行政處罰權的規定。城管執法的法律效力和法律地位明顯不足，城管執法主體在執法過程中處於一種尷尬境地：它不僅面臨着執法相對人的質疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處於“弱勢地位”。同時，也沒有法律對城管執法人員的權利義務、法定職責以及履職範圍等問題做出明確的規定，城管執法的範圍不斷擴大，從市容環境到工商管理，從城市節水到公安交通，幾乎無所不包。此外，缺少有效的監督制約機制，使得行政處罰自由裁量權被城管執法者任意使用，這就使城管執法方式簡單化、粗暴化，增大了城管暴力執法發生的機率。
2 化解城管暴力執法的相關對策
2.1 轉變城管執法理念 城市管理人員應該明白他們的職責就是為社會
弱勢團體提供完善的公共服務，而現行的城市管理體制是一種以城市為中心的決策產物，傳統的觀念驅使，使得城管執法者一開始就將被執法者放在了對立的位置上，把自己的思維和行為定位在“如何懲治”上，用管制犯罪的觀念和手段來管理普通民眾，視那些擺攤的小販們只是管理的對象，這種暴力執法行為不僅解決不了弱勢羣體生存之艱和權力部門執法之難的困境，長久下去恐怕還會引發更多更大的對抗和衝突。所以，應該將暴力型執法理念向以人為本的人性化執法理念轉變。人性化的執法理念主要表現在“以人為本”構建和諧社會的發展觀念上，但因為執法對象大都是由農村湧入城市的農民和城市裏的下崗職工所組成的弱勢羣體，他們的活動大都是為了維持生計，因此，政府的管理人員更應該做的是優先考慮窮人和弱勢羣體的利益，適度降低行業管理的門檻，建立一批攤位費便宜或不收攤位費的公益性市場，實行分梯級管理，將為弱勢羣體提供公共服務作為政績的重要標準來對待。
2.2 完善法律保障機制
由於相關法律規範不明確，存在法律空白地帶，處罰設定寬泛，法律規範實效性不強等諸多原因，急需國家有關部門儘快制定出一部專門的有關城市管理綜合執法的法律，使城管執法部門能夠得到執法相對人的更大認同。同時加快建立權責明確、行為規範、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，壓縮自由裁量權彈性，避免出現隨意收費、任意罰款、濫用職權的城管現象，不斷提高依法行政和嚴格執法的質量和水平。
2.3 規範城管執法程序
城管執法，不僅要嚴格遵循實體性，而且還要嚴格遵守程序法。程序合法是實體合法的保障，在實體合法的基礎上重視程序，才能保證行政執法行為本身的公正、合理，才能維護行政相對人的合法權益。城市管理行政執法機關應該按照行政處罰法以及有關法律法規的規定並結合本部門的實際建立一系列程序性制度，如行政處罰分級管理和備案制度，行政處罰錯案追究制度，行政處罰證據及暫扣制度，調查取證制度，聽證制度，審查決定製度等，並用有關監督力量保障各項制度規範化運行。
2.4 提高城管執法人員的素質
城市管理行政執法部門，要適應新形勢對城管執法工作的嚴峻挑戰，必須高度
重視隊伍建設，提高行政執法人員素質。首先，要強化用人管理，嚴把進人關，嚴格參照工作人員錄用標準和程序向社會公開招考執法人員，特別是應具備法律專業知識，以逐步提高城管執法隊伍整體的法律素質；其次，要嚴格評議考核制度，不僅在執法機關內部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社會考核制度，讓公民參與對執法人員執法行為的監督，從而提高執法人員的素質；第三，加強思想教育，通過對城管執法人員進行崇法尚禮的思想道德教育，建立一隻知法懂法崇尚文明禮貌的執法隊伍，從而提供真正高質量的文明的服務。參考文獻
［1］趙榮福.試論城管執法工作的基本原理［j］.城市管理，2014，（4）.［2］封揮.粗暴執法行為的誘因和對策［j］.城市管理，2014，（2）.［3］黃祝山.城管執法的嚴格公正與文明［j］.城市管理，2014，（4）.［4］王雁紅.服務型政府與城管行政執法改革［j］.科學決策，2014，（4）. ［5］楊建順.論構建和諧社會中城管執法的作用［j］.法學家，2014，（2）.［6］周興福.關於城管執法形象地思考［j］.中國建設信息，2014，（8）.
第四篇：城管執法管理工作研究材料
一、什麼是街頭攤販佔道經營
研究“佔道經營”首先要界定什麼是佔道經營。不難發現，在政府部門的公告，電視、報紙的新聞報導中，“佔道經營”一詞幾乎總是與“集中整治”、“治理”、“取締”等詞語同時出現。城市管理部門清理整治的佔道經營行為主要分為兩種情況，一是沿街店鋪利用門前空地或道路進行店外經營的行為(城管部門
通常稱之為“伸舌頭”)；二是街頭攤販利用路邊空地或廣場等公共空間從事簡單的商品交易的行為。本文主要將第二種情況，即小商小販在城市街頭的販賣活動（即街頭攤販的佔道經營）作為研究對象，運用相關的公共管理理論進行公共利益辨析，其原因有三：一是根據相關的統計資料顯示，在發生的佔道經營情況中，90%以上為小商小販的街頭販賣活動；二是佔道經營治理中所積累的矛盾和出現的暴力抗法等問題也主要來自於對街頭攤販的取締行動中；三是街頭攤販主要由下崗失業人員、農村轉移勞動力、喪失部分勞動能力的殘疾人等無法進入正規部門就業的弱勢羣體構成，關注他們的生存和發展，對其所從事的佔道經營活動進行研究，對於在城市管理中體現以人為本的理念，維護社會和諧穩定具有重要的現實意義。
在明確了本文的研究對象及其選擇原因的基礎上，本文給出“街頭攤販佔道經營”的定義：城市無穩定職業者為獲得經濟收入以滿足自身或其家庭的基本生活需要，利用城市路邊空地、廣場、綠地等開放的城市公共空間，所從事的小規模的未得到政府主管部門認可和保護的商品經營活動。
這一定義包含以下五個方面的內容：
（一）從業人員：實施佔道經營的街頭攤販來自於“城市無穩定職業”羣體。按户籍屬性區分，這一羣體由兩部分人組成：一是以下崗失業職工為主的具有城市户籍的無穩定職業人員，二是進城務工的農村轉移勞動力。
（二）從業動機：街頭攤販限於自身條件，迫於生計而實施佔道經營行為，其動機是“獲得經濟收入以滿足自身或其家庭的基本生活需要”。其在主觀上並不存在破壞市容環境等公共利益的故意，其在客觀上彌補了城市商業網點覆蓋能力的不足，方便了市民生活。
（三）經營地點：城市路邊空地、廣場、綠地等開放的城市公共空間。這是本文所研究的佔道經營問題在空間上的規定性：一是本文的研究範圍僅限於城市；二是佔道經營的實施地點為城市中開放的公共空間。而如何發揮城市公共空間除通行能力之外的多種用途，從而彰顯城市特色、增添城市魅力、增加就業機會、恢復城市活力正日益為城市管理研究者所重視。
（四）行業特點：“小規模的”“商品經營”活動。街頭攤販在學歷、年齡、勞動技能等方面大多處於劣勢，難以進入正規部門就業，所以其從事的佔道經營活動具有技術要求低、投入少、規模小、見效快的行業特點，而這一非正規就業形式為緩解就業壓力、維護社會和諧穩定發揮着積極的作用。
（五）政府態度：街頭攤販的佔道經營活動“未得到政府主管部門認可保護”，屬於違法行為，因而受到城市管理部門反覆的清理取締。在政府部門採取行政強制措施對佔道經營取締過程中，城市管理者與攤販之間積累了一定的矛盾。
從“街頭攤販佔道經營”定義這五個方面的內容可以看出，攤販實施佔道經營是在自身生存能力和就業條件處於劣勢的情況下，為維持生計而進行的一種“自我救濟”方式，雖然存在一定程度的違法的行為，但本身並不存在“違法”的故意。而政府部門為了維護市容環境等公共利益，對其反覆加以取締，致使以弱勢羣體為主的攤販羣體在難以找到其他生活出路的情況下，與政府部門維護市容環境的執法權之間產生了矛盾，並且發生了一些暴力衝突和流血事件，從而使佔道經營治理問題成為一個值得認真思考和研究的社會問題。
二、運用公共管理理念分析街頭攤販佔道經營活動
從城市管理部門的角度出發，維護城市的美好環境應該是符合大多數市民的公共利益的，而市民卻對城管執法人員在佔道經營治理中的執法行為頗多指責，對被查處的街頭攤販則抱有深切的同情。城市管理部門認為，他們代表的是廣大市民的利益，數以百萬計的市民與一個城市中存在的數以萬計的街頭攤販來比，自然是大多數。也就是説，城市管理部門的“取締佔道經營”行動代表的是大多數人的利益，可為什麼依法行事的保護大多數人利益的執法行為卻陷入令“多數人”和“少數人”都不滿意的境地呢？其實，僅僅將佔道經營視為一種違法行為還遠遠不夠，該問題的邊界已遠遠超越了違法和執法簡單認識，我們還要從這種行為實施者的生存狀況，攤販經濟的存在對緩解社會就業壓力的作用，促進社會公平正義，維護社會和諧穩定的角度重新審視佔道經營問題。本文將分別運用“需求層次理論”、“帕累託改進原則”和“外部性分析”來論述：維護公共利益不能成為城市驅逐攤販的理由。
（一）攤販從事佔道經營的需求層次理論分析
馬斯洛的需要
層次理論指出，人都潛藏着從低到高五種不同層次的需要，這五種需要依次為生理需要、安全需要、情感需要、尊重需要和自我實現需要，人在不同的時期表現出來的各種需要的迫切程度是不同的。人的最迫切的需要才是激勵人行動的主要原因和動力。一般來説，某一層次的需要相對滿足了，才會向高一層次發展，追求更高一層次的需要就成為驅使行為的動力。那麼，街頭攤
販處於需求層次理論所給出的哪一個需要層次，他們就迫切需要解決的問題是什麼？我們首先要對佔道經營從業者即街頭攤販的在社會生活中所處階層和生存狀況進行分析。根據中國科學院“當代中國社會階層研究”課題組的分析，將當前中國社會劃分十大階層，這十大階層分別為國家與社會管理階層、私營企業主階層、專業技術人員階層、辦事人員階層、個體工商户階層、商業服務人員階層、產業工人階層、農業勞動者階層和城市無業、失業、半失業階層。佔道經營從業者羣體顯然屬於十大階層的最底一層，城市無業、失業、半失業者是城市中最貧困的羣體。該羣體的普遍特徵是“四低”：低學歷、低勞動技能、低收入、低社會保障（或者根本不享受任何社會保障）。他們明顯處於馬斯洛需要層次理論所描述的最低層，即生理需要層面，他們成為街頭攤販的主要原因和動力，就是因為佔道經營幾乎無進入門檻和技能要求，成本低、見效快，可以在最短的時間內滿足最低的生存需要。我國春秋時期的政治家管仲曾説：“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”，與馬斯洛的需要層次理論有異曲同工之妙。因此，要求商販在最基本的生存需要尚難以解決的情況下，為保證市容市貌來放棄為自己提供生活來源的“霍布森選擇”是並不現實的。
（二）在實現公共利益的過程中要體現“帕累託改進”原則
城市管理者取締佔道經營並不是為一己之私，他們也是在維護公共利益。那麼，我們在這裏需要辨析一下什麼是公共利益，公共利益代表哪些人的利益，少數人的利益是否可以在以保護多數人利益的名義下變得無足輕重呢？關於什麼是公共利益，學術界一直存在爭論，並沒有一個被大家普遍認可的概念。但在以下幾個方面上是被普遍認同的：一是公共利益並非僅是大多數人的利益，少數人的利益也是公共利益的組成部分；當少數人的利益因所謂的公共利益而受到損失的時候，需要對受損一方進行必要的補償，通過這種補償來實現或者説接近達到有人受益而無人受損的帕累託改進。
目前城市中的攤販羣體主要由城市下崗失業人員和農村轉移勞力構成，他們不是經濟體制改革和城市化進程的受益者。改革是世界和歷史潮流，我們的國家和民族要想獲得永續發展，只有堅持繼續深化改革。改革使國力迅速增強，經濟迅猛發展，但我們也要注意到，在整個社會的公共利益得以提升的同時，有些人成為改革所必須付出的代價的一部分，他們並未在改革中獲益，而是加入了無穩定職業羣體的行列。根據帕累託改進“有人受益而無人受損”的原則，他們理應得到相應的補償，理應通過社會保障體系維持正常的生活。但目前尚不完善的社會保障體系覆蓋面小，覆蓋率低，大部分城市非正規就業者還處於社會保障體系之外。因此，他們中的一部分人走上街頭，成為攤販，以這種“自我救濟”的方式來滿足基本生活需要。
從城市管理部門的角度出發，維護城市的美好環境應該是符合大多數市民的公共利益的，而市民卻對城管執法人員在佔道經營治理中的執法行為頗多指責，對被查處的街頭攤販則抱有深切的同情。城市管理部門認為，他們代表的是廣大市民的利益，數以百萬計的市民與一個城市中存在的數以萬計的街頭攤販來比，自然是大多數。也就是説，城市管理部門的“取締佔道經營”行動代表的是大多數人的利益，可為什麼依法行事的保護大多數人利益的執法行為卻陷入令“多數人”和“少數人”都不滿意的境地呢？其實，僅僅將佔道經營視為一種違法行為還遠遠不夠，該問題的邊界已遠遠超越了違法和執法簡單認識，我們還要從這種行為實施者的生存狀況，攤販經濟的存在對緩解社會就業壓力的作用，促進社會公平正義，維護社會和諧穩定的角度重新審視佔道經營問題。本文將分別運用“需求層次理論”、“帕累託改進原則”和“外部性分析”來論述：維護公共利益不能成為城市驅逐攤販的理由。
（一）攤販從事佔道經營的需求層次理論分析
馬斯洛的需要層次理論指出，人都潛藏着從低到高五種不同層次的需要，這五種需要依次為生理需要、安全需要、情感需要、尊重需要和自我實現需要，人在不同的時期表現出來的各種需要的迫切程度是不同的。人的最迫切的需要才是激勵人行動的主要原因和動力。一般來説，某一層次的需要相對滿足了，才會向高一層次發展，追求更高一層次的需要就成為驅使行為的動力。那麼，街頭攤販處於需求層次理論所給出的哪一個需要層次，他們就迫切需要解決的問題是什麼？我們首先要對佔道經營從業者即街頭攤販的在社會生活中所處階層和生存狀況進行分析。根據中國科學院“當代中國社會階層研究”課題組的分析，將當前中國社會劃分十大階層，這十大階層分別為國家與社會管理階層、私營企業主階層、專業技術人員階層、辦事人員階層、個體工商户階層、商業服務人員階層、產業工人階層、農業勞動者階層和城市無業、失業、半失業階層。佔道經營從業者羣體顯然屬於十大階層的最底一層，城市無業、失業、半失業者是城市中最貧困的羣體。該羣體的普遍特徵是“四低”：低學歷、低勞動技能、低收入、低社會保障（或者根本不享受任何社會保障）。他們明顯處於馬斯洛需要層次理論所描述的最低層，即生理需要層面，他們成為街頭攤販的主要原因和動力，就是因為佔道經營幾乎無進入門檻和技能要求，成本低、見效快，可以在最短的時間內滿足最低的生存需要。我國春秋時期的政治家管仲曾説：“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”，與馬斯洛的需要層次理論有異曲同工之妙。因此，要求商販在最基本的生存需要尚難以解決的情況下，為保證市容市貌來放棄為自己提供生活來源的“霍布森選擇”是並不現實的。
（二）在實現公共利益的過程中要體現“帕累託改進”原則
城市管理者取締佔道經營並不是為一己之私，他們也是在維護公共利益。那麼，我們在這裏需要辨析一下什麼是公共利益，公共利益代表哪些人的利益，少數人的利益是否可以在以保護多數人利益的名義下變得無足輕重呢？關於什麼是公共利益，學術界一直存在爭論，並沒有一個被大家普遍認可的概念。但在以下幾個方面上是被普遍認同的：一是公共利益並非僅是大多數人的利益，少數人的利益也是公共利益的組成部分；當少數人的利益因所謂的公共利益而受到損失的時候，需要對受損一方進行必要的補償，通過這種補償來實現或者説接近達到有人受益而無人受損的帕累託改進。
目前城市中的攤販羣體主要由城市下崗失業人員和農村轉移勞力構成，他們不是經濟體制改革和城市化進程的受益者。改革是世界和歷史潮流，我們的國家和民族要想獲得永續發展，只有堅持繼續深化改革。改革使國力迅速增強，經濟迅猛發展，但我們也要注意到，在整個社會的公共利益得以提升的同時，有些人成為改革所必須付出的代價的一部分，他們並未在改革中獲益，而是加入了無穩定職業羣體的行列。根據帕累託改進“有人受益而無人受損”的原則，他們理應得到相應的補償，理應通過社會保障體系維持正常的生活。但目前尚不完善的社會保障體系覆蓋面小，覆蓋率低，大部分城市非正規就業者還處於社會保障體系之外。因此，他們中的一部分人走上街頭，成為攤販，以這種“自我救濟”的方式來滿足基本生活需要。
社會中的一部分在大多數人的利益得到提升的同時，自身利益受到損失，他們理應通過社會保障體系得到相應的補償，在這種補償尚不到位的情況下，“帕累託改進”原則並未得以實現，如果政府和社會對於他們的“自我救濟”行為給予寬容、理解和引導，允許攤販通過自食其力解決生存危機，我們可以將這種解決辦法作為目前無法真正實現利益補償情況下的一種補救措施，從而能夠在最大程度上趨近於“帕累託改進原則”，促進社會公平正義。
（三）街頭攤販佔道經營的外部性分析
佔道經營對城市市容環境和交通秩序所產生的不利影響是這一行為的負外部性，消除這一負外部性正是城市管理部門取締攤販的理由。多年以來，城市管理部門以運動的方式對佔道經營行為採取了一輪又一輪的取締行動，每一輪集中整治，城市管理部門都力圖通過“畢其功於一役”的方式消除這一“城市頑症”。但是，城市政府部門忽略了這一“佔道經營”本身的正外部性。
在社會轉型過程中產生的城市困難羣體和城市化進程中流入城市的農村轉移勞動力成為城市中無穩定職業的困難羣體，而由於我國近年的高經濟增長並未帶來高就業增長，這一羣體在相當長的時期內會保持一定的規模。由於我國的社會保障體制對這一羣體的覆蓋率非常低，他們在難以進入正規部門就業的同時，無法靠社會保障體系中滿足其個人和家庭的基本生活需要。在這種情況下，城市無穩定職業羣體中就業一部分具有勞動能力者選擇進入非正規就業領域以實現“自營就業”，在非正規就業的方式選擇上，成為街頭攤販的進入門限最低，見效最快，幾乎是就業能力較低的困難羣體的最可能做出的選擇。根據世界勞工組織的調查，成為街頭攤販是進行非正規就業的主要方式。而這種“自我救濟”對於緩解就業壓力、減輕政府負擔、保持社會穩定具有積極的意義，這正是佔道經營行為所具有的巨大的“正外部性”。本文認為，這一正外部性遠遠大於其負外部性，而城市管理部門恰恰是忽略了或者説低估了街頭攤販存在的巨大的正外部性，而試圖以行政強制手段徹底剷除佔道經營現象的行為以消除其負面影響。但是，強制取締的措施在使城市市容環境得以改善的同時，卻迫使眾多以“佔道經營”來實現自我救濟的攤販失去了賴以生存的謀生方式。攤販羣體在無法實現自我救濟又難以得到社會保障的情況下，其最基本的生存需要沒有辦法得到滿足。本文認為，街頭攤販在合理範圍內存在其正外部性是明顯的，而城市管理部門在退路進廳沒有真正到位的情況下，採取行政強制手段取締攤販是在進行一場損失大於收益的“負和博弈”，其結果是得不償失的。因此，政府部門在制定佔道經營治理政策時，應重新認識街頭攤販的存在對於社會生活的積極意義，通過規範、引導攤販的經營活動，體現城市治理以人為本的理念，從而使攤販經濟為方便市民生活、保障攤販的基本生存需要而發揮積極作用。好範文 網
三、政府部門在佔道經營治理中的作用
城市治理的指導思想應該是便民而不是治民，這一指導思想在佔道經營治理中尤為重要。這裏的“民”是包括生活在某一區域內的所有的人，當然也包括這一城市中的街頭攤販。攤販羣體與生活在同一城市中的其他人一樣，也需要生存，也有老人需要照顧，也有孩子需要上學，也有喜怒哀樂，也有生老病死。但他們又與城市中的很多人不同，他們來自於城市中生活最貧困的羣體，他們夏天頭頂烈日，冬天冒着嚴寒，從事着這個城市中最辛苦、最沒有保障的工作。他們用自己的勞動為市民帶來了生活的方便，同時獲得維持自己和家人最基本生存需要的微薄收入，他們屬於城市中的弱勢羣體，他們需要來自全社會的特別是政府部門的關懷和幫助。
城市治理要體現便民原則，城市管理領域中與羣眾生活息息相關的佔道經營治理更是如此。在佔道經營治理中，要切實以“便民”而不是“治民”為指導思想，在方便城市居民生活和維護弱勢羣體利益的前提下，對攤販的經濟行為進行規範管理，而不是以行政強制手段而進行取締，這樣才能在城市管理、佔道經營治理當中真正體現“便民”原則，促進社會的公平正義。
在當代，政府的作用問題日益成為人們關注的焦點，正如世界銀行《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》所指出的：在世界各地，政府正在成為人們注目的中心。全球經濟具有深遠意義的發展使我們再次思考政府的一些基本問題：它的作用應該是什麼，它能做什麼和不能做什麼，以及如何最好地做這些事情。”那麼，我們也要提出這樣的問題：在當前城市的街頭攤販佔道經營治理中，政府的作用是什麼，它應該做些什麼？現代政府正由管制型政府向服務型政府轉變。檢視我們目前城市管理體制特別是佔道經營治理模式，卻依然沒有擺脱管制型政府和全能型政府的思維慣性。管制型、全能型政府的根本缺陷在於，它是建立在“政府無所不能”這一空想基礎上的，試圖以行政指令手段解決一切問題。
解決這一問題只能通過政府職能轉變，做有效政府而不是全能政府，做政府應該做，做的了也做的好的事情。在佔道經營治理的策略上，政府應該是宏觀調控者而不是微觀管理者，是遊戲規則的制定者而不是參與者，應該是掌舵人而不是划槳者。要實現這種職能轉變，需要正確認識現代政府與社會關係的發展趨勢，如果要把這一發展趨勢概括成一句話，應該是“小政府，大社會”。在城市管理領域，特別是在佔道經營治理中，真正理解“小政府，大社會”的含義對於我們明確“政府在佔道經營治理中應該做什麼”至關重要。在原來的計劃經濟體制下，政府實行的是大家長式的管理，其管理觸角延伸到社會的細枝末節。而這種管理的直接後果就是社會生活失去了活力近年來，各城市在佔道經營治理當中投入了大量的人力、物力和財力，試圖以政府強制力來消除這一影響城市市容環境的現象。這是計劃體制下政府包辦一切慣性思維在城市管理領域的具體體現，不符合現代政府--“小政府”的發展趨勢。政府管的過多，會使社會失去應有的活力，而政府本身的負擔也會越來越重。那麼，“小政府”是否就意味着“弱政府”，城市管理是否就要放任自流呢？其實不然，小政府是指政府要有所為、有所不為，不要包攬一切，政府可以從繁雜的社會事務中擺脱出來，從宏觀上制定政策和戰略，這反而是政府功能的強化。我們具體到佔道經營治理上，城市管理部門應該摒棄依靠行政命令和強制手段來驅逐街頭攤販的“管制型”治理方式，要在城市管理中體現以人為本理念。要切實體現服務職能，在保障從事佔道經營這一社會貧困羣體生存、發展需要的前提下，從宏觀上規劃城市市場佈局，制定切實有效的措施，長期、中期、短期計劃相結合來解決攤販這一弱勢羣體的實際困難，而不是採取簡單的一刀切式的“集中取締”。這符合現代政府向服務型政府轉變的發展方向，符合黨的十六屆四中全會提出的構建社會主義和諧社會的理念，有利於建設民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧社會。
第五篇：公務員績效管理存在的問題及對策研究
公務員績效管理存在的問題及對策研究
績效管理是現代政府管理的前沿課題，也是國內外研究的熱點問題。作為政府的職能部門，如何科學建立以績效考核為目的的公務員管理新模式是面臨的新課題，也是加強幹部隊伍管理，提高工作效率的一種有效途徑。近年來，國內各級在這方面相繼做了一些有益的探索和嘗試，也取得了一些成效和經驗，但總體上還處於摸索和起步階段，並存在許多問題，需要改進和完善。筆者結合工作實際，對公務員績效管理存在問題分析基礎上，談點對策。
一、當前公務員績效管理存在問題
當前，各級，特別是高層已充分認識到績效管理的重要性，並相繼進行了一些探索，取得了一些成效，但是受多種原因的影響，各地進展不一，在考核內容和模式上也不盡相同，還需不斷改進和完善。
（一）當前公務員績效管理存在的問題
1、績效考核的模式比較籠統。對本部門的公務員進行考核，首先必須遵循《公務員法》，但是《公務員法》沒有規定具體的考核標準，各級機關雖然制訂了相關的績效考核實施辦法，但共同的缺點是內容含糊，可操作性不強：
（1）在考核內容上，只有原則性規定，缺乏細化指標。公務員考核內容都以“德、能、勤、績、廉”為評價標準，考核內容非常模糊籠統，如“德”和“廉”就很難評估，而且過於公式化，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核的最終結果是否“客觀公正”基本依據主管人員和考核官員的主觀判斷。
（2）在考核層次上，沒有考慮級別和部門差異，缺乏針對性。人員雖然都是國家公務員，但是各個部門、不同級別的人員工作職責不一樣，所擔負的責任不一樣，考核的內容也應不一樣。但目前基本都採用一樣的標準進行考核，忽視了部門的差別、層級的差別、職務的差別，缺乏針對性。
（3）在考核時效上，以年度考核為主，日常考核不到位。雖然在開展績效考核時，也強調年度考核與平時考核相結合，“年度考核應以平時考核為基礎”，但在實際操作中，往往停留在年終的一次性考評上，而忽視了日常考核，致使年度考核依據不全，考核結果不全面、不準確、不真實，缺乏權威性。
2、績效考核的指標設置不科學。績效考核是否公平、科學、合理，考核指標的設置非常關鍵，從目前績效考核的指標設置來看，還很不科學，主要表現在：
（1）考核指標設置存在兩級分化。要麼過於簡單，指標設置過粗，共性指標多，個性指標少，沒有體現差別，易使考核流於形式，難以發揮激勵作用；要麼過於複雜具體，指標體系龐大，落實起來難以操作，而且工作量大。
（2）考核指標設置上存在不公平和不合理性。由於的各個崗位工作職責不盡相同，在反映工作實績的指標設置上就不一樣，有的雖然考慮了這一點，但是存在不公平和不合理性，易量化的崗位指標較細、較嚴，不易量化的崗位指標較鬆、較模糊，帶來事實的不公。
（3）定性考核指標與定量考核指標沒有很好的結合。我國公務員考核雖然明確強調採取定性與定量相結合的原則，但在公務員績效考核的工作實際中，往往是單一的強調定量分析或定性分析，使二者割裂開來，失去其互補性。比如，在年底績效考核中會得出大量的定量數據，而這些數據只是簡單的羅列並沒有進行全面細緻的定性分析，這樣得出的考核結論不僅會有偏差，也違背了公務員考核的公正性、公平性。
3、績效考核的手段和形式相對單一。目前的績效考核在手段和形式雖然不盡相同，但總體來看還比較單一，變化不大，而且輻射面有限，主要表現在：
（1）在考核手段上，以手工考核為主，主觀色彩較濃。由於缺乏統一的考核平台，目
前都基本採取人機相結合的考核方式，但絕大部分基礎性考核都以手工考核為主，計算機考核為輔，不僅工作量很大，而且受人為因素影響大，主觀色彩較濃。
（2）在考核設計上，一般注重內部考核，缺少外部參與。當前的績效考核無論在指標設置上，還是在考核形式上，都只注重內部，以內部考核為主，缺少公眾和納税人的參與，考核結果不全面。
（3）在內部考核上，以上級對下級的考核為主，幹部羣眾參與度低。由於目前政府部門的考核往往以上級評定為主，由上級説了算，所以在開展績效考核時，也大都採取以上級考核下級為主，圍繞着上級的指揮棒轉，下級只有被動服從和落實，在考核內容和指標設置上沒有上下互動，難以引起幹部的共鳴，致使幹部的參與積極性不高。
4、績效考核的結果運用和功能作用發揮不足。績效考核是否真正發揮作用，對人員是否真的起到了激勵作用，考核結果的運用非常重要，它本應成為人員獎懲、升遷的依據，然而在實際操作中卻受到傳統行政體制的制約，其功能作用沒有得到很好的發揮，主要表現在：
（1）績效考核的結果反饋不到位。考核結果的反饋是績效管理過程中非常重要的環節，它既是考核者與被考核者互動的過程，也是檢驗整個考核體系是否科學、合理的過程，所以不能走過場，更不能省略。而目前在對人員反饋考核結果時，有的只反映考核等次，有的只反映領導的評語，沒有考慮被考核人的反應，有的甚至不反饋，被考核者僅僅作為一個被動的客體接受考核主體的單向評價。
（2）績效考核的結果運用不科學。有的僅作為人員等次評定和評優評先的依據，有的僅作為年終發放獎金的依據，沒有將考核結果與人員的晉職、晉級和工資晉升以及考察學習、工作調動等方面結合起來，考核結果沒有得到科學運用。
（3）績效考核的激勵作用發揮不足。正因為考核結果沒有得到很好的運用，所以它的激勵作用也非常有限，特別是只將考核結果作為等次評定的，優秀等次的有比例限制，不稱職的由於種種原因總是極少數，絕大多數被考核者都集中在稱職這一等次上，忽視了個人之間能力、實績的差別，不能對人員的貢獻大小予以準確的評價，這樣就難以達到獎優罰劣的激勵效果，使得考核激勵功能弱化。
二、完善公務員績效管理的基本對策
如何進一步規範和完善績效管理，更好地發揮它的激勵作用，是擺在各級面前的重要課題。筆者就如何進一步完善公務員績效管理談談自己的看法，提一些不成熟的意見和建議。
（一）創新績效管理機制，增強績效考核的權威性。政府績效管理要想真正有突破，取得實質性的成效，還必須從體制、機制入手，為績效管理的順利推行營造好的法律環境、體制環境和制度環境。開展公務員績效管理同樣受到體制、機制的制約，需要改革和完善，同時還需創新考核方式。
1、改革現有管理體制，為績效管理提供環境支持。當前影響和制約開展公務員績效管理的體制、機制主要是兩個方面：一個是我國公務員管理體制；一個是內部的管理體制。
（1）改革公務員的現行管理體制。公務員管理體制屬行政管理體制改革的範疇。要改善目前我國政府績效管理的現狀，就需要進一步深化政府行政管理體制改革，特別是在國家公務員管理上，可借鑑西方國家的管理模式，逐步建立政務類公務員與事務類公務員相對分離的管理體制，對不同類型的公務員實行分類管理，便於分類考核。
（2）改革的現行管理體制。目前既屬“垂直”管理，又接受“雙重”領導，這種管理體制不僅增加了運轉成本，而且“人、財、物”的垂直管理，束縛了人員和基層的手腳，特別是沒有“橫向”交流，人員流動性很差，要提升沒有位置，要改善待遇有政策限制，年年唱現歌，做現事，幹部的工作激情不高，難以發揮更好的成效，所以需要進行相應的改革：一是建議實現兩家合併。分税制實施十多年來，中央的調控能力已經增強，分税制的作用已逐漸弱化，當務之急是如何依法行政、規範執法、服務經濟，而從目前管理現狀來看，不僅
兩家管理水平不一，而且在管轄範圍、所管税種方面，你中有我，我中有你，既不便於規範管理，又給納税人增加了不必要的負擔，通過兩家合併，既有利於增強的整體管理水平和調控能力，同時也為推行績效管理搭建一個統一的平台。二是在“人、財、物”的管理上適當放權，為績效管理的推行在政治上和經濟上提供支持，特別是下級可制定更多的激勵措施，進一步擴大績效考核在結果運用上對幹部的激勵空間。過來“人、財、物”的決定權基本在上面，使用權又在下面，這種相對分離的管理現狀看起來似乎很合理，實際上不利於基層對“人、財、物”的管理，特別是用於對幹部的激勵措施非常有限，建議適當放權。三是建立“橫向”交流機制，增加人員的進出通道。通過績效管理，可將連續幾年考核排名靠前又有能力的幹部推薦到其他部門任職，多次考核不合格者可實行待崗或淘汰，其他部門的公務員也可參加的職位競爭，積極構建人才流動和循環機制，這樣既有利於增加現有人員的責任心和緊迫感，同時也拓展了績效考核的結果運用。
2、加強制度建設，為推進績效管理提供製度保障。政府公務員績效管理除了在體制、機制上進一步改革和完善外，還需有相應的制度作保證。從目前狀況來看，需要建立和完善的公務員制度主要有兩個：
（1）要儘快建立公務員分類管理制度。建立公務員分類管理制度就是要探索對不同類型公務員的管理模式，其前提是要實現政務類公務員與事務類公務員的相對分離，並通過制度的建立來保證政務類公務員和業務類公務員的分別管理，改變當前這種“政事一體”的混合管理所呈現出的種種弊端。如對政務類公務員要嚴格按照憲法和組織法進行管理，實行任期制，可根據公務員分類管理制度的有關規定，結合部門特點，正確定位，搞好人員的角色劃分。
（2）要將公務員績效管理法制化。即國家必須通過強制手段，以法律的形式來推進公務員績效管理。當前我國《公務員法》雖然規定了要對公務員實行考核，進行等次評定，但是很籠統、很模糊，需要進一步探索和完善公務員績效管理的實施細則，如對公務員績效管理的考核體系、考核主體、考核對象、考核內容、考核方式、考核結果等基本要素做出詳細的規定；探索建立專門的、獨立的績效考核機構，配備專業的考核人員，最好是能通過立法的形式予以確認和保證，以增強績效管理的權威性和規範性。
3、創新考核手段，減少考核中人為因素的影響。創新考核手段就是要實現以人或人機相結合的考核方式向以計算機考核為主的方式轉變。過來的績效考核基本以手工考核或人機相結合的方式來進行，人為因素影響比較大，隨着近幾年信息化建設的不斷加強，的各項工作基本上都是依託計算機系統來完成的，各項税收管理活動可進行全過程監控，工作的事務是可以記錄與衡量的，各崗位具有明確的規章制度，工作有時間和質量標準，建立一套科學有效的績效管理系統，是有條件的，這樣既避免了考核統計口徑不一致的問題和人為的影響因素，又可以節省考核時間和人力，還可以體現計算機考核的機動性和靈活性，且考核結果相對公正。重點是如何解決好“規範流程、遵章守制、落實責任、實施考核”相統一的問題。
（二）創新績效考核內容，增強考核指標的科學性。績效考核在內容和指標設置上要圍繞“幹什麼就考什麼”的原則來制定，把握了這個原則，可在一定程度上彌補體制、機制和制度建設不完善帶來的不足。當前在績效考核內容和指標設計上還欠規範、欠科學，需要從以下幾個方面去改進和完善：
1、完善的崗責體系，為考核指標設定提供依據。崗責體系的建立和完善是開展績效管理的基礎工作，也是設定考核指標的前提，只有每個崗位職責明確了，才能依據工作職責制定考核指標進行考核。可根據《税收徵管法》和《税收徵管操作規程》的要求，圍繞管理、税款徵收、檢查等方面，細化每個部門和崗位的工作職責，並通過制度的形式予以規範。
2、堅持定性與定量考核相結合，減少定性考核指標的設置。作為考核的基礎，沒有量化考核肯定不行，考核指標的量化有助於考核工作的規範化，便於考核人員進行考核，也便
於被考人員比對，從而提高績效考核的準確性。當然，純粹的量化考核也不行，有些崗位、有些工作既有定量的內容，也有定性的內容，這就要堅持定性與定量考核相結合，而且只有定性與定量考核的充分結合，才能使績效考核的公正性、公平性、科學性得到充分的體現。
3、突出崗位特點，注重個人工作實績，增強考核指標的針對性。部門多，各崗位的職責不盡相同，既有公共部分，又有個性特點，在設置考核指標時，一定要突出崗位特點，合理安排做到共性考核指標和個性考核指標相結合，增強考核指標的針對性。只有堅持共性考核指標和個性考核指標的有機統一，才能既確保共同的工作、全局性的工作能夠落實，又能確保本職工作、部門的工作能夠完成。同時，在考核指標設置上要注重個人實績，要把工作實績擺在第一位，真正讓實績來評價幹部。
（三）創新績效考核形式，增強績效考核的公信力。的公務員績效考核除了要進一步完善考核內容，更新考核手段外，還需要創新考核形式，拓寬考核的輻射面，增強績效考核的公信力。在創新績效考核形式上要從以下幾個方面去努力：
1、堅持領導考核與羣眾考核相結合，增加羣眾考核的比重。一般而言，效率最高的就是來自上級的績效考核，也是當前政府部門用得做多的考核形式，但是有其特殊性，既是“垂直”管理，又是“雙重”領導，同時又面對廣大納税人，單純依靠領導和上級考核是不夠的，至少是不全面的，很可能形成“對上負責，對下不負責”的狀況，堅持領導考核與羣眾考核相結合，增加羣眾考核的比重，讓廣大幹部也成為考核的主體，積極引導他們參與績效考核，發揮他們對績效考核的監督作用。
2、內部考核測評與外部意見相結合，保證考核結果的全面性。面臨是廣大納税人，既要“收好税”，又要“服好務”是人員的職責和使命，所以對人員的績效考核光有上級、同級和下級的參與還不完整，還需引入納税人等服務對象和外界部門的參與，聽取他們的意見，把他們的意見納入到績效考核範圍，作為考核的依據之一，才能更準確、更全面地反映幹部的工作實績。
3、日常考核與年度考核相結合，增強考核結果的時效性。績效考核結果能否客觀、公正，在考核的頻率和時間點的把握上也很關鍵，既要有平時既日常考核，也要有年終總結性的考核，要堅持平時考核和年度考核相結合，才能保證考核結果準確有效。日常考核可以按月、按季，也可按半年，主要考核人員在日常工作中的政治態度、思想表現以及完成工作任務的情況、取得的成績和造成的失誤。年終考核是總結性考核，具有權威性，它必須以平時考核為基礎，體現考核工作的持續性與階段性的統一，通過年終考核形成考核意見，得出被考核者的考核結論。
（四）創新考核結果運用，增強績效管理的激勵作用。績效考核結果運用，是公務員績效管理中非常重要的環節，也是績效考核的目的所在、動力之源。考核結果運用的好不好，直接關係到考核激勵作用的發揮和績效管理的成敗。過來，在考核結果運用方面不是很到位，沒有很好的發揮考核激勵作用，需要從以下幾個方面去創新和完善：
1、建立健全監督和反饋機制，增強績效管理的互動性。績效管理要求將考核情況和考核結果進行及時反饋，績效反饋也即績效面談，是考核主體與被考核者間的一個溝通和互動的過程，既有利於被考核者及時瞭解到自己的考核結果，存在的不足，便於考核者之間比對分析，使其改進和提高，同時也是被考核者對績效管理過程的監督，使績效管理得到不斷的完善與發展。在進行公務員績效管理過程中要進一步建立健全考核反饋機制，就反饋內容和反饋形式進行界定，在反饋內容上可重點考慮考核過程情況、整個考核結果情況及個人考核情況，聽取被考核者的反饋意見，對考核工作進行跟蹤和評估；同時大力推行政務公開，建立民意測驗、考核問責制，把考核反饋延伸到對考核工作的事前、事中和事後監督之中，拓寬幹部的參與渠道，提高他們的積極性。
2、拓寬績效考核的結果運用，提高公務員參與績效管理的能動性。建立健全公務員績
效考核的結果運用制度，是績效管理價值實現、行為推動的根本保障，也是幹部對績效管理認不認同，感不感興趣的關鍵所在。在這方面可採取：一是考慮將部分獎金與考核結果掛鈎，體現“按勞分配、多勞多得”的原則；二是對連續幾年評分結果始終考前的可考慮授予“崗位標兵”、“崗位能手”、“工作帶頭人”等榮譽稱號，或在公務員年終考評時直接定為“優秀”等次，體現物質獎勵與精神獎勵並重的原則；三是對考核靠前的或評分上升較快的，可以考慮優先給予參加相應培訓和學習考察的機會，將幹部的培養與自身的工作態度達成關聯，使其知識水平和工作能力得以持續提升；四是可考慮將職務升遷、晉職晉級和績效考核得分掛鈎，使職務提升與工作實績之間形成直接的關聯關係；五是對考核靠後或居末者，要進行相應的問責，體現獎勤罰懶、獎優罰劣的原則。通過以上結果的運用，要逐步形成一種競爭向上、爭先創優的激勵氛圍，讓能幹事、會幹事、幹成事的幹部有所為、有其位；讓無為者感到有壓力，迫使其去想事、去做事，以充分調動幹部的工作積極性，最大限度地挖掘幹部的潛力。
3、加強配套制度建設，進一步增強績效考核的激勵作用。雖然是“垂直”管理，但目前還沒有一個統一的考核模式，再加上由於各地的發展狀況、管理水平不同，要全系統“一盤棋”，自上而下設定相同的考核指標，按一個模式進行考核還不現實，所以還需走“先行試點、積累經驗、逐步推廣”的路子，在這種背景下，就需要有相應的制度和政策進行配套和支持：
（1）可將共性指標結合崗位職責先行在中進行規範，並在績效考核中佔有一定的權重，具體指標可由各級根據各地的實際情況自行設定，這樣既保證了系統上下全局性工作的開展，又可充分發揮地方參與的積極性，增強他們對考核工作的調控力度。
（2）適當下放權力，讓下級特別是基層在績效考核過和結果運用中有更多的操作空間，以進一步增強績效考核的激勵作用。在這方面除了前面所説的在“人、財、物”的管理權上適當下放外，還包括對幹部子女、家屬的關心和管理。
（3）制定配套政策，完善績效考核結果的運用制度。一是建議取消公務員評優評先指標的制度設計，採取評先評優直接與考核結果掛鈎。先行確定評優指標的做法既不科學起不到激勵作用，相反還容易產生矛盾等負面效應。因為公務員崗位不同，無法橫向比較，按一定比例評優，最直接的後果就是導致各單位各部門層層按比例分配評優指標，再優秀的部門與再差的部門都是一樣的指標比例，導致評出來的“優秀”並不優秀的情況很普遍，評優失去了應有的激勵效應不説，還可能打擊那些真正優秀但由於指標限制而未被評上優秀的人的積極性，給各單位內部帶來許多矛盾和弊端。二是要將考核結果與加薪、晉級掛鈎，把考核結果作為人員加薪、晉級的重要依據，而不僅僅依靠年齡、資歷去加薪、晉級。三是要制定配套政策，對那些業績突出、品行良好的公務員不僅要加大物質激勵，還要給他們更多的精神激勵，提供施展才能的平台；對那些不作為、亂作為甚至違法亂紀的公務員，要嚴格懲處力度，確保績效考核不變味，真正發揮績效管理的導向和激勵作用。
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