新《行政訴訟法》實施前景與侷限——從上訪、纏訪現象探尋啟示

摘要：

新《行政訴訟法》於2014年10月23日通過。新法就傳統意義上行政訴訟面臨的“三難”——“立案難”、“舉證難”和“勝訴難”三大問題，對法律條文做了重大改動。本文重點嘗試解讀新法修改對於行政訴訟的意義及其缺漏，並將結合筆者在行政法診所的實習經歷與感悟，探求新法對於解決診所案件常見的上訪現象的可能性。

關鍵詞：   新行政訴訟法  受案範圍  舉證責任  上訪現象

題目：新《行政訴訟法》實施前景與侷限

——從上訪、纏訪現象探尋啟示

引言

《行政訴訟法》作為我國一部年輕的法律，因特點歷史原因，制定之初便缺乏立法思路與實踐經驗，如此在25年來的實施中艱難前行，取得了一定效果，併為2014年通過的新法提供了寶貴的經驗，但同時也留下了諸多社會問題：如上訴人員眾多，行政訴訟原告勝訴率持續走低，行政訴訟受理案件率持續走低，行政訴訟公信力較低等。

2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《 中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》對依法行政提出了心的認識，相應的，新《行政訴訟法》對該決定精神亦有所體現。

本文將依據筆者在行政法診所的實習經歷，結合具體案件，談一談上訪現象暴漏的原《行政訴訟法》缺陷、新法新規的必要性及其侷限性。

筆者於12月4日值班時接待了這樣一個由交通事故引發的行政訴訟案件。為尊重隱私，案例詳情敍述中不使用真名，來訪當事人代稱為甲。

甲提供的交通事故基本情況如下：

2007年9月26日，乙無證駕駛無牌號三輪摩托車沿國道105線由北向南途中越線行駛時，與相對方向的一輛大貨車相撞後，又與其右後方同向行駛的由當事人甲駕駛的無牌號三輪汽車左側及所載木頭相掛撞，造成乙手上、三輪車損壞的交通事故。肇事後，甲及大貨車駕駛人（待查）駕車逃逸。

 當事人辯稱其並未剮蹭乙駕駛的三輪摩托，且並非逃逸而是協助交警追逐該大貨車，應屬於見義勇為。

 9月27日，當地交警部門以車輛未維檢修為由，將停放院中的甲車輛扣押，同時以無證駕駛為由對甲進行了行政拘留；同日在採集甲車輛樣本後將案由塗改為駕駛機動車造成交通事故後逃逸，以此對甲除以行政拘留15日的行政處罰。

  藉此，當事人甲向當地法院提起確認行政行為無效之訴，主張交警部門事實認定錯誤，違反程序進行拘留與罰款，要求撤銷行政處罰並補償其損失。

對當事人訴求，一審法院受理後以交管部門及時補充了程序為由駁回起訴。對於當事人的上訴，安徽省中院均不予受理。此後甲便不斷上訪。期間又因上訪過程中遭遇行政機關工作人的暴力，進而就行政機關工作人員的暴力行為提起行政訴訟，法院仍不予受理。自2014年後，安徽省公安廳正式對其下發信訪事項終結告知書。

在該案件中，當事人向法院提起的是確認行政行為無效之訴。

所謂“行政行為不成立，是指行政行為在事實上並未作出或形成，而無效行政行為則指成立後的行政行為不產生任何法律效力。”

在《行政訴訟法修訂之前，最高法院的司法解釋中曾經有一處與行政行為不成立相關的制度。2000 年頒佈的 《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解》（以下簡稱《若干解釋》）第五十七條第二款規定: “有下列情形之一的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決:……（三）被訴具體行政行為依法不成立或者無效的。”

本案中，當事人以交管部門行為程序不全面為由提起不成立之訴，法院從實用主義的角度出發，不得不牽強附會地援引該司法解釋將這些案件當做確認無效之訴來處理。當然，在法院作出判決之後，行政機關仍可通過補充行為的成立要件以使其成立，而當事人對成立後的行政行為仍然不服的，可以另行提起訴訟。

本案的問題在於，雖然交管部門行為形式上得以成立，但未能就案件認定事實的真實性舉證，未能合理説明行政行過程中的實質問題。該行政行為雖已成立但是否違法，法院並未基於全面審查的原則，進行審查。這便造成了當事人上訴的訴求；上訴法院基於案件判決正確不予受理，當事人上訴無門便只得進行上訪。

行政法診所所接待的案件絕大多數都是此種長週期案件，案件不一定複雜但過程必定曲折，且往往伴隨着上訪。

上訪的緣由最終均可歸結為三點：

1、法律救濟途徑受阻或缺乏法律救濟；

2、當事人對法律救濟途徑不信任；

3、上訪、乃至纏訪有機率達成訴求；

此外，地方主義的影子也常見其中；也偶見確因當事人不懂不知而胡攪蠻纏者。

除卻當事人主管原因與纏訪為生的因素，行政訴訟法中最為重大的問題，即是傳統意義上行政訴訟面臨的“三難”——“立案難”“舉證難”“勝訴難”,最突出的是“立案難”的問題。

原《行政訴訟法》規定的受案範圍，由第二條綜述為具體行政行為，並以正面清單的形式在第十一條規定了八類受案範圍，以負面清單又規定了四類不予受理的案件範圍。受案範圍小，立案難度大，使得法律救濟難，上訪成了幾乎唯一的救濟途徑。

舉證難：雖然舉證責任常常由被告行政機關進行提供，行政機關可以涉及國家安全為由拒絕公開；

    勝訴難則有着更多的複雜因素。

上訪問題絕非一部《行政訴訟法》所能解決的，但是完善行政訴訟的確是改善現狀的必由之路。

新《行政訴訟法》把解決“立案難”作為頭等事情來抓,主要有以下改進措施：

1、將“具體行政行為”改為“行政行為”。

2、明確人民法院和行政機關應當保障當事人的起訴權利。要求人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利,對應當受理的行政案件依法受理。行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。

3、改立案審查製為立案登記制。法院在接到行政起訴狀時,對符合法律規定的起訴條件的應當登記立案,無需進行審查,不得拒收當事人的起訴狀。對當場不能判斷是否符合法律規定的起訴條件的,應當接收起訴狀,並在7日內決定是否立案。

4、明確原告資格。實踐中,有的將行政訴訟原告僅理解為行政行為的相對人,排除了其他利害關係人。新《行政訴訟法》將有“利害關係”作為確定原告資格的標準,擴大原告範圍,保障當事人的起訴權利,規定行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織有權提起訴訟。

5、進一步明確被告資格。

① 經 復 議 的 案件,複議機關決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告;複議機關改變原行政行為的,複議機關是被告。

②複議機關在法定期限內未作出複議決定,公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的,作出原行政行為的行政機關是被告;起訴複議機關不作為的,複議機關是被告。

③ 行政機關被撤銷或者職權變更的,繼續行使其職權的行政機關是被告。

6、規定了對不立案的救濟。如果法院“不立不裁”,即不立案也不作不予立案裁定,當事人可以向上一級法院起訴,上一級法院認為符合起訴條件的,應當立案審理,也可以指定其他下級法院立案審理。

7、規定行政機關負責人應出庭應訴。新《行政訴訟法》第3條規定:“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的,應當委託行政機關相應的工作人員出庭。”行政機關負責人出庭應訴,將有利於解決行政爭議。同時,考慮到行政機關負責人工作繁重,不能每次都出庭應訴,因而也允許委託行政機關相應的的工作人員出庭,當然,也不排斥其聘請律師。將“行政機關負責人出庭應訴”規定在法律中,它就成為訴訟中的一種法定義務,為了將這個義務落到實處,建議把行政機關負責人出庭應訴的有關情況納入兩會政府工作報告和政府機關年 度考核及執法質量考核評議範圍,將行政機關負責人出庭率作為檢驗依法行政水平的重要指標。

在新法的改進過程中，有一個較大的問題：在本案中出現的“行政行為不成立之訴”將無法成為案由。

這其中存在了兩個問題：

1、“行政行為不成立之訴”的存在在理論上是極大的邏輯悖論 

提起行政訴訟的前提是原告對一個已經存在的行政行為的合法性提出了挑戰。如果一個行政行為不成立，就意味着該行為在法律上尚不存在，也就不可能對它提起行政訴訟。“由於根本不存在行政行為，因此，該行為不具備行政行為的公定力等各種法律效力，也不能作為行政訴訟的標的。”況且，提起行政訴訟的前提是存在一個行政行為，如果法院最後的判決卻變成了確認被訴行為不成立，這在邏輯上自相矛盾因此，無論是修訂前還是修訂後的 《行政訴訟法》都不承認 “行政行為不成立之訴”的存在，即便是原來的司法解釋上與此相關、但實為誤解的隻言片語，在《行政訴訟法》修訂時也被徹底刪去了。

2、“行政行為不成立之訴”在事務中普遍存在

行政行為不成立之訴大多與《行政處罰法》第四十一條無關，但由於與該條款相銜接的 《若干解釋》第五十七條第二款第 ( 三) 項是行政訴訟中唯一提及行政行為不成立的制度，法院從實用主義的角度出發，往往不得不牽強附會、削足適履地援引該司法解釋將這些案件當做確認無效之訴來處理。而在新修訂的 《行政訴訟法》將這一規定摒棄之後，法院連這種的餘地都沒有了。

新《行政訴訟法》中對於“具體行政行為”改為“行政行為”的意義到底有多大呢？

由於實踐中有部分司法機關出於各種各樣的原因不想受理某些案件,以案件不是具體行政行為為由來阻擋案件進入法院。刪掉“具體”以後不是説原來的抽象行政行為就可訴了,它主要是為了解決有人利用具體行政行為“做文章”來阻止案件受理。因此此種改動並不能有特別大的意義。

但是若“行政行為”的表述改為更寬鬆的“行政爭議”，這就意味着，以行政行為是否存在為爭議內容的行政行為不成立之訴將可能被納入行政訴訟的範圍，由此產生的行政爭議將得以通過訴訟途徑得到解決。上文中提到的理論與實務上的衝突便可以得到解決。

解決審理難的問題,關鍵是要完善行政訴訟審理體制機制,提高行政訴訟審理的公正性和效率,促成行政案件的根本解決。

審判體制問題被視為這次《行政訴訟法》修改的“1號問題”。原《行政訴訟法》規定,被告所在地的基層人民法院管轄第一審行政案件,但法院的人事權、財政權都掌握在地方政府手裏,本地法院審理本地政府的行政行為,有時會受到地方政府的不利影響。

為了減少地方政府對行政審判的干預,理論界實務界提出了各種建議,主要包括設置行政法院方案、提級管轄方案、相對集中管轄方案和賦予當事人選擇管轄權方案,其中,以設置行政法院方案最為積極。但這次修改並沒有採納設置專門法院的建議,主要是因為目前法院審理行政案件所受到的干預,不是設立行政法院就能夠解決的。設立行政法院需要制度設計的嚴密論證並需要人力、財力和物力準備,弄不好反而會造成資源浪費。根據黨的十八屆三中全會關於探索建立與行政區劃適當 分離的司法管轄制度的精神,新《行政訴訟法》規定經最高人民法院批准後,省、直轄市、自治區的高級人民法院可以根據審判工作的實際情況,確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。跨區域管轄行政案件,也是對未來行政法院的一種嘗試。

但跨區域管轄行政案件的作用有限,因為:

第一,這種指定管轄不是普遍性的,範圍有限;

第二,這種指定管轄並未完全與行政區劃分離,所指定受理若干其他基層法院管轄案件的法院並不排除其仍受理本行政區劃的案件;

第三,即使各基層法院相互交叉管轄,但各區縣政府、法院之間的往來頻繁、相互聯繫,有可能使這種機制的作用隨着時間的流逝而逐步流失

有些行政行為引起的爭議,往往伴隨着相關的民事爭議,這兩類爭議如依照行政案件和民事案件分別立案、分別審理,既浪費了司法資源也會導致循環訴訟,影響司法效率,不利於保護當事人的合法權益。根據實踐中行政爭議與相關民事爭議一併審理的做法,新《行政訴訟法》規定:在涉及行政許可、登記、徵收、徵用和行政機關對民事爭議所作的行政訴訟中,當事人申請一併解決相關民事爭議的,人民法院可以一併審理。

這一規定筆者認為十分可取，且從立法上解除了筆者於近一學期的診所實習的困惑：一是行政法律診所的接待範圍如此之廣以至於除開刑事案件均有受理條件；二是受訪案件往往民事爭議與行政訴訟相互關聯。

新的《行政訴訟法》總體而言有利於行政訴訟擴大影響力，提高對行政權力的監管力度。但就上訪現象而言，除地方主義的陰影外，不可忽視的是，不少當事人或因法律素養缺失，或僅僅為求利益，往往於民事爭議敗訴後遷怒法院從而上訪、纏訪，稱為實際意義上的以上訪為生者。

就解決上訪問題，仍需要法律意識、契約精神的教育培養，社會法制觀念的總體提升，以及對歷史沉積問題的妥善清理。

至於具體影響，有待於新法實施，需要實踐加以證明。