司法是各種糾紛化解的最後一道防線，它絕不能演變成糾紛解決的第一道關口，更不能成為破除糾紛、消弭衝突的唯一渠道。司法審判作為糾紛解決的途徑和方式固然不可或缺，但司法審判之外的糾紛解決途徑和方式也同樣不可或缺。在解決糾紛領域，只有訴訟內與訴訟外雙重機制並舉並重，才能變社會管理為社會治理，才能使法制變為法治，才能使人民當家做主、社會自治進一步落到實處，也方能在依法治國基本方略的槓桿作用下，快速完善社會治理的制度體系，大力提升社會治理的能力和水平。近年來，各級法院積極探索多元化糾紛解決機制改革，充分發揮人民法院化解社會矛盾糾紛的主力作用，從創新模式、完善機制、強化隊伍、共治共享等方面着手，深入推進訴源治理工作。有效維護了人民羣眾的合法利益和社會大局穩定。但在實際運行中遇到了各種各樣形形色色的問題。筆者撰寫本文旨在通過對多元化糾紛解決機制存在問題的分析，提出完善建議，與各位同仁共研。
一、多元化糾紛解決機制改革的意義
（一）多元化糾紛解決機制改革拓展了司法改革的覆蓋範圍，指引了司法改革的新型領域，明確了司法供給側改革的重點所在，同時啟迪着更深層次的改革訴求。從糾紛解決的視角而言，[靳江好、王郅強《構建和諧社會進程中的社會矛盾調節機制》載《中國行政管理》2006年第12期]目前司法改革面臨着三大任務：一是將法院大量積壓的案件進行外化分流解決，儘快消化；二是要大幅降低國家投入多元化糾紛解決領域中的成本，使稀缺而寶貴的司法資源均衡分佈於公力救濟與社會救濟領域，同時要採取切實有效的措施，降低當事人行使訴權、使用法院的時間成本、物質成本和機會成本，切實增強糾紛解決機制的感召力和凝聚力；三是強化訴訟外的糾紛解決機制的功能和作用，使之與訴訟機制比肩而立，同頻共振，形成解決糾紛的管用、完整並具有內在有機關聯的制度體系，使之產生出糾紛解決的整體功能和規模效應，形成一個具有中國特色的多元化糾紛解決機制。通過司法方面供給側改革，有助於將侷限於訴訟和法院領域的司法改革延伸至整個社會糾紛解決領域，通過雙管齊下，引領司法改革從狹義走向廣義，並撬動社會領域的更為深入的改革與發展，最終形成具有鮮明中國特色的多元化糾紛解決體制，最大限度地釋放出公正有效化解糾紛的制度生產力。
（二）多元化糾紛解決機制改革有助於完善社會治理體系，提高社會治理能力，構建公正合理的法治化秩序。隨着改革開放的深化推進，社會利益格局多元、社會糾紛頻發已然成為社會常態，人們對通過司法救濟和社會救濟化解糾紛所寄予的價值期待也不盡一致，如果依然侷限於司法訴訟審判領域，利用法院一元化的訴訟機制來應對紛繁複雜的各式社會糾紛和衝突，不僅力不從心，使本已尖鋭化的案多人少的矛盾更趨加劇，而且也時常會事與願違，糾紛解決的結果也往往偏移社會公平正義的評價標尺，難以使當事人以及周邊羣眾心悦誠服地感到滿意，難以形成植根差異化社會土壤上的良好和諧的法治秩序。通過多元化糾紛解決機制的構建，除了使司法強化其職能和功能以外，同時還使行政機關煥發出解決糾紛的內在潛能，促使行政機關加快行政改革、轉變政府職能的步伐。社會團體和組織也將在多元化糾紛解決機制體系的大格局中尋找定位、健康發展，發揮出固有的優勢和長處，參與糾紛解決的過程，社會各界人士也有大量的機會各展其長，藉助各種平台助推糾紛有效化解，形成一個多元共治、各方參與、人人有責、協同齊進、相融互動的體系化糾紛解決機制，也更具有社會治理的可持續內生動源。
（三）促進了社會矛盾有效化解。轉型期社會矛盾糾紛，涉及多樣化矛盾主體、多層次社會關係、多領域利益衝突，解決社會矛盾糾紛，應當根據社會矛盾糾紛的不同性質、不同特點，健全、完善多元化糾紛解決機制，讓司法和其他官方和民間的糾紛解決機制共同發揮作用，形成合力，這才是解決社會矛盾糾紛的根本之道。對此，國家的責任和義務就是將各種訴訟以及非訴糾紛解決渠道打通，統籌社會力量、平衡社會利益、調整社會關係、規範社會行為，鼓勵行政機關、各行業自治組織、民間社會團體和個人參與糾紛化解，為當事人提供靈活多樣、方便有效、富有人性關懷的糾紛解決渠道，引導當事人選擇適當的方式解決糾紛，提升糾紛化解的實際效果。同時也提升社會治理法治化程度。多元化糾紛解決機制引入法治思維和法治方式，注重培育引導社會組織，注重發揮司法的支持和保障作用，無疑是對存在短板的國家治理體系和治理能力發展不平衡的一種調適。
（四）推動了司法公信力建設。法律的權威源自人民內心的擁護和真誠的信仰。完善多元化糾紛解決機制，引導當事人選擇適當的方式解決糾紛，鼓勵各類民間組織和個人參與糾紛化解，廣泛動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務，使公民瞭解法律、熟悉法律、信任法律最後達至信仰法律。同時，多元化糾紛解決機制與審判工作具有互相促進、互相支撐的效果。同時也明確了構建多元化糾紛解決機制的主要依靠力量是“黨政主導”。[胡仕浩、龍飛《深化多元解紛機制改革 提升社會治理法治水平—對最高人民法院關於人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見的解讀》《人民法院報》2016年 6月30日第 5 版。]筆者認為多元化糾紛解決機制的構建所要堅持和恪守的最為重要的原則是黨政主導。不是法院一家所能承擔得了的，必須在黨委的主導和領導下，在政府各部門的鼎力協助下，在法院等司法部門積極推動和參與下，在社會各方力量的支持與配合下，才能完成這項艱難而有深遠意義的法治建設大業。也只有在黨政主導下，才能有效構建多元化糾紛解決系統中的各項制度，並調動資源，設立機構，協調關係，配置人員，提供保障，這絕非一日之功，需要做長期打算，形成規劃，逐漸而穩步地推進。各種糾紛解決機構和機制也只是這個體系的具體組成部分，在機構上相互獨立，在價值上互補，在機制上互聯，在程序上互通，在效果上共振，在體制上共贏，最終形成內在結構合理、環環相扣、功能強大並具有可持續發展力的多元化糾紛解決系統。同樣也使行政機關重視了在社會糾紛解決中的作用和功能。強化行政機關的機能從而轉變政府職能具有重要意義。
（五）激活了人民調解這一多元化糾紛解決機制的作用。人民調解法和修改後的民事訴訟法確立了人民調解協議的司法確認制度，被司法確認後的人民調解協議具有強制執行效力，這一制度在人民調解制度發展史上具有里程碑式的意義。高度重視了人民調解在多元化糾紛解決體系中的作用，致力於構建覆蓋城鄉的人民調解網絡組織建設，同時強化行業性和專業性人民調解機構的作用。
（六）推動了多元化糾紛解決機制的立法進程。多元化糾紛解決機制的打造與構建進入快車道，人民法院應當及時總結各地多元化糾紛解決機制改革的成功經驗，推動多元化糾紛解決機制的立法工程，儘快催生多元化糾紛解決法的問世，將多元化糾紛解決機制納入法治化、制度化和程序化軌道，使之有序運行，穩步推進。
二、多元化糾紛解決機制改革的必要性
（一）建立和完善多元化糾紛解決機制是構建和諧社會的需要。構建社會主義和諧社會是一項戰略任務，是人民的理想追求，但和諧社會並不是沒有矛盾和糾紛的社會，而是社會矛盾和糾紛能夠得到科學、合理、及時解決的社會。這些年司法事業得到了長足發展，但社會矛盾糾紛大量湧現，有限的司法資源遠遠不能滿足人民羣眾日益增長的化解矛盾解決糾紛的需求，急需構建一整套完整的、多元化的矛盾糾紛解決機制，以最大限度地化解潛在的各類矛盾，解決發生的多種糾紛，使社會生活能夠在正常的軌道上運轉，這是構建社會主義和諧社會所必需的。
（二）多元化糾紛解決機制有利於克服訴訟解決糾紛機制弊端。和諧的價值基礎是當事人各方對訴訟結果的認同滿意。訴訟程與調解仲裁等訴訟外糾紛解決機制相比，訴訟程序更多地依靠法官的權威判斷。以裁判的方式解決糾紛，是基於法官對案件事實、證據的判斷分析，而且很大程度上取決於法官的自由心證與自由裁量。訴訟程排除了合意的因素的裁判，不可能達到雙方當事人合意的理想結果，有些案件即便是勝訴的一方當事人對判決結果亦不滿意。當前涉法信訪案件的嚴峻形勢，暴露了訴訟解決機制的種種弊端。儘管法院對某些案件審判過程中存在一定的不足之處，但大多數案件使用規則與程序是正確適當的，當事人之所以不服判決結果，是因為糾紛解決方式過於集中，當事人對法院判決期望值過高所導致社會矛盾複雜化。當事人將案件訴諸法院，無疑是希望法院儘可能迅速而又公正的處理這些案件；但法律所規定訴訟必經程序，庭審的複雜性，個案情況各異，以及法官整體素質所限等因素，案件在訴訟過程中很難做到定紛止爭，反倒很容易造成訴訟拖沓、經濟與精神上的很容易受損。
（三）多元化糾紛解決機制符合中國傳統價值觀念，有利於從根本上化解糾紛。一些糾紛解決後當事人雙方仍然要在一起工作、生活。而多元化糾紛解決方式發揚“和為貴”精神，以調解為方式，以調和為目的，注重自願原則，促成當事人的妥協與和解達到解決糾紛的目的，比起冰冷的訴訟和法律審判，更富有人情味。多元化糾紛解決方式融法律於情理之中，注重教育意義，以對話和非對抗的斡旋緩和當事人之間的對立，既着眼於解決當事人之間的現實糾紛，又放眼其未來的合作和和睦相處，不留後患，可從根源上解決矛盾。[蘇力《法治及其本土資源》中國政法大學出版社 1996 年版第 6 頁]
（四）多元化糾紛解決的互利性有助於社會關係的及時修復。社會調解作為一種社會救濟，與公力救濟依靠國家強制力來解決糾紛不同，調解結果的可接受性和權威性來自於當事人的合意性。社會調解的結果指向不僅僅是就已經發生的糾紛事實分配權利義務、定紛止爭，還要引導當事人面向未來，從整體上考慮雙方的關係和長遠利益，從而實現雙贏。而一旦把將來的關係和長遠利益納入考量範圍，不僅為糾紛解決方案的形成提供了更多的選項，增加了調解成功的可能性，而且還有助於社會關係的維護與及時修復，真正做到案結事了。
（五）多元化糾紛解決機制有利於從源頭進行社會治理。社會調解組織不僅具有化解矛盾糾紛的職能，同時也具有了解社情民意、採集治理信息的職能，通過“羣防羣治”，有利於糾紛的排查、預防和化解，及時有效地把矛盾化解在基層。同時，發展社會調解有利於提高社會自治能力。社會調解通過充分挖掘民間資源，在法治的框架內強化鄉規民約、傳統道德、行業規則的約束力，調節利益關係，規範社會行為，促進行業自治和社會自治。發展社會調解還是改進基層社會治理方式的有效途徑。
（六）多元化糾紛解決機制順應了當前的司法體制改革大環境。在立案登記制實施的同時，為當事人解決糾紛提供了可供選擇的、更為經濟便捷的路徑，同時也為人民法院解決案多人少、案件分流引導提供了依據。
三、多元化糾紛解決機制改革中存在的問題
（一）工作合力沒有得到充分發揮。多元化糾紛解決機制的外部環境仍有待改善，有的地方認為多元化糾紛解決機制改革是人民法院的工作，支持力度不夠。有的地方行政機關、司法機關、行業性調解組織等單打獨鬥，各管一塊，相互溝通銜接不夠，沒有充分發揮化解矛盾的整體合力。導致社會基礎較為薄弱。鑑於當前非訴訟糾紛解決方式的效力保障機制尚不完備，訴訟仍然是公眾普遍認同的最終的、甚至是唯一有效的糾紛解決途徑。這表現為當事人對非訴訟解紛方式的不認同和不參與，也表現為行政機關、社會組織對自身解紛職能的認識淡化，主體意識、責任意識不強。隨着司法改革各項措施的落實，司法將逐步迴歸“維護公平正義最後一道防線”的根本職能，人民法院會逐步從多元化解工作的“台前”轉入“幕後”，主要發揮推動和保障作用。這些問題和發展趨勢都會為未來的多元化糾紛解決機制建設帶來較大挑戰。
（二）少數法院、少數法官認識不到位。有的法院對多元化糾紛解決機制改革重要性認識不夠，沒有積極主動向當地黨委、政府爭取工作支持，導致改革工作推進緩慢。有的法官奉行“訴訟全能主義”片面地認為應當以訴訟方式化解糾紛，將審案斷案作為法院的唯一職責，對非訴訟糾紛的處理不屑參與。[王亞明《多元糾紛解決機制的法文化探源》載《理論與現代化》2006年第6期]缺少統一的更高層面的組織協調機構。多元化糾紛解決機制建設意味着除了司法資源以外，行政資源和社會資源也應一定程度地調配整合進糾紛解決體系。但從目前來看，不同渠道的糾紛解決資源多數還處於原始自發狀態，基本上是“各自為戰”，沒有實現有效的資源整合和優化配置。由於缺乏從社會整體效益推進多元化糾紛解決機制建設的政策保障體系，由於缺乏更高層級的領導和支持力量，法院作為司法機關，在統籌整合解紛資源等方面權限不足、手段有限，亟需更高層面的組織機構予以統籌協調。
（三）工作發展不平衡。訴訟與仲裁機構、行業性專業性調解組織等單位的矛盾化解對接工作還比較滯後。各地多元化糾紛解決機制改革工作也存在發展不平衡的問題，有的地方工作開展得有聲有色，也有的地方工作還相對滯後，訴調對接平台、對接機制建設進展緩慢。致使非訴訟糾紛解決組織與法院的工作對接還不夠順暢。部分人民調解組織存在組織鬆散、調解水平不夠的情況，沒有發揮出調處矛盾糾紛第一道防線的作用。一些社會性的調解組織之間存在職能重疊、權限交叉，容易產生多頭處理、重複調解、遲延推諉等問題。
（四）制度設計有待進一步完善。民事訴訟法沒有對訴訟案件進行分類，沒有將任何一類糾紛規定法定前置調解，只要當事人拒絕調解，就無法啟動調解工作。
（五）經費保障亟待加強。鑑於矛盾糾紛解決的市場競爭機制遠未形成這一現實狀況，化解矛盾的非訴訟手段仍是傳統、基礎和非專業性的，行業性、專業性調解組織大多以商業化的模式參與矛盾糾紛的解決，因法院缺少專項經費支持，亟需通過政府購買社會服務的方式支持行業性、專業性調解。
四、法院推進多元化糾紛解決機制開展的完善建議
（一）加快推動地方立法，固化多元化糾紛解決機制改革成果。[苗梅華《ADR 的多元糾紛解決機制與法治秩序》載《東北農業人學學報》2005年第3期]各級法院要及時總結各地多元化糾紛解決機制改革的成功經驗，積極支持本轄區因地制宜出台相關地方性法規、地方政府規章，從而推動國家層面相關法律的立法進程。力爭通過法律固化推廣專業性、行業性調解組織建設及調解、仲裁、行政裁決、行政複議、訴訟等有機銜接的經驗做法，賦予多元化糾紛解決機制持久的生命力。同時要堅持黨委領導、政府主導。積極爭取黨委、政府將矛盾糾紛多元化糾紛解決機制建設納入社會治理創新總體規劃，列入重要議事日程，納入工作督查範圍，加強組織領導，定期研究部署；加強基層法院、法庭與縣、鄉鎮、村三級人民調解組織的對接，確保人民調解的權威性和公信力；積極爭取各級黨委政法委支持建立涉法涉法信訪終結移交機制，確保涉法涉訴信訪案件進得來，出得去。同時積極爭取加強經費保障。通過設立糾紛化解專項資金、政府購買、單獨列入財政預算等方式，逐步建立以財政支持為主、社會投入為輔的經費保障機制。爭取各級政府探索推行職業調解服務的市場化運營方式，鼓勵商事調解組織提供有償服務，建立適應不同組織、不同方式特點的多層次、多樣化的經費保障體系。
（二）構建“網格化”立體調解模式。在工作中貫徹落實“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的方針，實行法院各有側重的立體調解模式：縣市法院注重對案情簡單、爭議不大、標的額較小的一審民商事案件組織開展調解，中級法院則注重對一審具有一定調解基礎但爭議較大而上訴至二審的案件和標的額較大、案件有爭議但案情明確的案件進行調解。基層法院“篩小留大”處理大多數簡單案件、中級法院重點調解二審案件的方式，促成兩級法院分工負責、各有側重調解模式的形成，使大多數案件在一審法官的努力下就達成了調解，達到決大多數矛盾糾紛化解在基層、化解在一線的效果，形成網格化的案件調解分類模式。形成上下兩層次的立體式調解格局。
（三）繼續拓展多元化解平台。加強與行政機關、仲裁機構、人民調解組織、商事調解組織、行政調解組織的對接，完善調解、仲裁、行政裁決、行政複議與訴訟的有機銜接，建立健全法院調解工作室。積極探索先行調解案件類型，建立調解前置程序，推動有條件的基層法院開展家事糾紛、相鄰關係糾紛、小額債務糾紛等案件調解。規範法院委託調解制度，對有可能調解解決的民商事糾紛，引導當事人自願選擇調解。[尹偉民《多元化糾紛解決機制的合理構建》載《貴州社會科學》2011 年第8期、範愉《以多元化糾紛解決機制保證社會的可持續發展》載《法律適用》2005 年第2期]並積極探索“線上”矛盾糾紛化解渠道依託信息化建設成果，助推“線上” 糾紛化解模式創新。同時融合審判流程、執行信息、裁判文書、開庭公告、網上立案、法規查詢、失信被執行人名單、訴訟指南等多功能於一體，為羣眾提供方便、快捷、經濟的糾紛解決渠道。為社會公眾和當事人提供訴訟諮詢、聯繫法官、查詢案件、舉報投訴、意見建議等便捷、高效的一線通訴訟服務。與此同時着力拓展“線下”一站式訴訟服務範圍。完善立案登記制改革配套措施，初步建成集糾紛預防、訴訟服務、立案登記、訴調對接、信訪接待等多項功能為一體的“線下”訴訟服務中心。配置案件查詢機，引進案件查詢系統，當事人可方便快速查詢涉案信息。專設“導訴服務枱”，安排專人為羣眾提供諮詢服務。對無法到法院立案的當事人上門立案，並積極探索網上立案、電子立案等立案方式。完善送達機制，專人送達，打破8小時限制，充分利用休息時間進行送達，避免久拖不送，並積極探索利用微信、QQ、電子郵箱等新型送達方式。為當事人提供多元化的矛盾糾紛諮詢化解途徑，分層化解矛盾糾紛。
（四）強化內外聯動，形成糾紛解決合力。科學調配審判資源，充實一線辦案力量，院庭長帶頭承辦疑難複雜案件。實行月最低結案指標量化工作機制，堅持月例會評議制度，一月一調度、一月一盤點、一月一通報。嚴控審限，緊盯長期未結案件不放鬆，建立“內定審限”管理機制，對預警重點案件進行催辦督辦。建立審判績效獎懲機制，持續開展執法辦案“攻堅”和執行會戰活動，鼓勵幹警多辦案、快辦案，辦好案。加強與公安、檢察機關合作，建立重大疑難複雜刑事案件聯席會對接工作機制，邀請基層組織、特邀調解員，以及當事人親友、同事等參與民事調解，與行政機關搭建協調平台，支持和推動行政機關提供事實調查結果、專業鑑定或者法律意見，促使當事人協商和解，配合行政機關依法裁決同行政管理活動密切相關的民事糾紛。筆者所在法院積極開展律師介入訴訟服務工作，不斷創新訴訟服務模式，提高訴訟服務水平，全面深化訴訟服務中心建設的意見要求，[左衞民、胡建萍、肖仕衞《試點與改革:建立和完善法院多元化糾紛解決機制的實證研究》載《法學論壇》 2010 年第2期]積極推進人民法院與律師共建法律服務平台建設。通過在法院訴訟服務中心設立值班律師制度，有效的化解案件，為社會營造良好穩定的環境。通過邀請律師進駐訴訟服務中心，依靠律師的法律權威為訴訟羣眾答疑解惑，高效及時地提供更加準確、優質、便捷的法律諮詢服務，有效增強司法工作透明度，促進訴訟服務水平進一步提升，更重要的是司法更加貼近羣眾定會贏得了羣眾信任和滿意，從而在增強司法社會公信力的同時，人民羣眾對法院工作滿意度也會不斷提升。並且明確如果值班律師發現法院生效裁判文書可能存在錯誤或者瑕疵的案件判決，值班律師可向法院提出建議，促使問題進入法律程序解決。另外值班律師還有對生效法律文書判後答疑，勸導服判息訴；對纏訪、鬧訪的信訪人，引導其依法按程序理性表達訴求；協助申請人依法依規申請救助等義務。並在訴訟服務大廳設立“律師工作窗口”，每天由1名律師進行法律、立案、信訪等諮詢，引導當事人客觀看待案件事實，正確理解法律適用原則，依法、理性維權；並由值班律師義務擔任特邀調解員，與法官一同進行訴前調解。建立重大、敏感案件溝通制度，對一些社會關注的突發事件和媒體聚焦的熱點案件，積極邀請律師協助調解，促進案件順利解決。與此同時明確律師參與化解案件的範圍、工作職責和原則。以及參與案件化解工作的律師應具備的條件；積極落實“三個一”制度，即一日一彙總、一週一調度、一案一建檔；會同值班律師為訴訟當事人提供更專業、更及時的法律諮詢。並積極為律師參與調解提供便利條件，通過律師向當事人強調訴訟風險，在律師協助下開展糾紛化解工作，盡力將糾紛解決在訴前。案件進入訴訟程序後，要求律師充分發揮當事人信任的優勢，協助法官做好釋法説理、利弊權衡等工作，積極促成當事人達成調解協議。合力化解矛盾，避免矛盾糾紛進一步激化。在訴訟當事人自願的前提下，鼓勵律師主持庭外和解，調解期間為5天。當事人達成協議，法院審查符合法律規定的，及時製作民事調解書送達當事人；當事人不願調解或調解失敗，法院繼續審理並及時判決。堅持原則性與靈活性相結合，積極開展釋法析理，幫助訴訟當事人準確理解法院依法作出的法律處理意見勸導服判息訴。
（五）深化繁簡分流，提升審判質效。要制定下發推進案件繁簡分流實施方案，在民事、刑事、行政三大訴訟領域全面建立科學有效的案件繁簡分流機制。對不適宜調解的民事案件，通過小額訴訟程序、簡易程序快速化解。統籌推進輕刑快處、量刑規範化、認罪認罰案件從快從寬、審級職能優化等工作，構建普通程序、簡易程序、速裁程序相結合的多層次刑事訴訟制度體系。拓寬行政訴訟簡易程序適用的案件範圍和類型，推行不同裁判文書製作和説理的繁簡分流，實現“簡案快審、難案精審”大格局。[韓寶《民事訴訟糾紛解決、訴訟外糾紛解決機制》載《政法學刊》2016 年第1期、馮玉軍、曹成毅《多元化糾紛解決機制的突破與創新》載《朝陽法律評論》2009 年第 2 期]
（六）繼續加大培訓力度。通過專題業務培訓、聯席會議、專業問題溝通、案例宣傳等形式，提高調解員素質，提升專業服務能力，力促多元化解。充實調解員隊伍。不斷加強與綜治組織、行政機關、第三方調解組織、仲裁機構、公證機構、共青團、婦聯等社會力量的對接，充分吸納人大代表、政協委員、人民陪審員、專家學者、律師、仲裁員、公證員、退休法律工作者等具備條件的個人擔任特邀調解員。組建法院專職調解員隊伍，積極推動在法院訴訟服務中心配備專職調解員，專門從事調解指導和立案後的委託調解工作。
（七）加強宣傳推廣工作。加大與行政機關、基層社會組織的聯繫溝通，在全社會倡導協商性糾紛解決文化，鼓勵引導當事人通過非訴訟程序解決糾紛，提高非訴解決糾紛的社會認同感和公信力。加強對社會生活困難羣體、青少年羣體、刑滿釋放人員等重點人羣，城鄉結合部、留守人員聚集區、安置小區等重點區域，交通運輸、勞動用工、速遞物流、政府信息公開等糾紛多發的重點領域的法治宣傳，有針對性提升重點人羣、重點區域、重點領域的糾紛預防意識和能力。同時秉持“自願、方便、法院主導”原則，採用邀請調解、協助調解、委託委派調解等方式，把商事、行業、律師調解組織和熱心調解工作的“兩代表一委員”準確把握本地民俗，採用法制小讀本、法制小信息、法制小講壇、法制小櫥窗“四小”模式，宣傳法制和訴調對接。
（八）堅持平台建設佈局，構建矛盾化解新載體。按照“橫向到邊、縱向到底、立體交叉”原則，將以往設置的執行聯繫點、調解聯繫點、工作聯繫點等進行規劃整合，在矛盾糾紛多發易發區域的鄉鎮街道、廠礦社區、重點工程所在地，設立法官便民聯繫點。堅持建站設點廣對接，將基層人民法庭及“法官便民聯繫點”觸角，延伸至鄉鎮街道、社區綜治維穩信訪工作中心及其他調解組織，建立規範化人民調解委員會，選聘調解員，實現鄉、村兩級全覆蓋。定點聯繫、送法上門、就地解決糾紛，同時加強專業性矛盾糾紛化解平台建設，在醫療衞生、物業管理、消費者權益保護、土地承包、環境保護以及其他矛盾糾紛多發領域，[黃斌、劉正《論多元化糾紛解決機制的現狀、困境與出路》載《法律適用》2007 年第11期]探索建立一站式糾紛解決服務平台。達到“調解一案，教育一片，規範一方”效果。推動具備條件的行業協會、民辦非企業單位等設立調解組織，引導社會組織參與矛盾化解。堅持有具體辦公場所，明確專業調解人員、訴調對接室、法官指導室、基層人民法院巡回法庭，統一平台軟硬件建設。營造具有濃厚“法院文化、調解文化”的多元氛圍，統一懸掛或張貼圖標，加強專業場所訴調對接文化背景佈置，加深人民羣眾對工作的理解認同。打造“互聯網+訴調對接”工作模式。積極學習借鑑國內外的有效做法，探索建立符合地域情況的糾紛化解機制。深刻把握信息化時代人民羣眾司法需求的多元性、複雜性，積極探索利用互聯網、大數據、雲計算等現代科技手段，嘗試多方、實時、移動調解，將傳統“線下”工作移至“線上”同步進行。推進信息平台建設，即在線調解、在線立案、在線司法確認、在線審判和電子督促程序、電子送達等為一體的信息平台，實現糾紛解決的案件預判、信息共享、資源整合、數據分析等功能。暢通各責任主體之間信息互享和意見交換渠道，推動各責任主體職能互動、優勢互補、資源共享、責任共擔。
結語
總之，人民法院要認真貫徹最高人們法院《關於人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》、《關於人民法院特邀調解的規定》要求，紮實推進多元化糾紛解決機制建設。繼續抓好各類矛盾糾紛的化解工作。同時緊緊圍繞工作總目標，充分發揮審判職能作用，主動適應穩定、發展的新常態，精益求精做強優勢，殫精竭慮補齊短板，力爭各項工作不斷取得新成效，為維護地區社會穩定、長治久安總目標提供更加有力的司法保障。
現代社會的糾紛解決機制首推司法訴訟機制。司法訴訟在一國的糾紛解決體系中居於關鍵地位，具有規範性、程序性、強制性等特點和優勢。但是，由於傳統的訴訟機制有越來越繁雜的傾向，而社會發展又使得訴訟數量大為增加，法院負擔越來越重。同時，訴訟成本高和審判執行遲延已成為許多國家普遍面臨的難題。在這種情況下，各種替代性糾紛解決方式便應運而生。在司法訴訟之外，調解、仲裁、協商等都在不同程度上對社會矛盾糾紛發揮着化解作用。因此，黨的十八屆四中全會提出，健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政複議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。
在環境保護領域，由於涉及利益主體多、利益關係複雜，社會矛盾糾紛多發、易發。並且，環境污染和生態破壞引發的爭議還具有原因難查明、因果關係難確定以及取證難、鑑定難、執行難、過程長等特點，僅僅依靠審判這一個途徑無法滿足社會高質量、高效率解決環境糾紛的需求。因此，在環境糾紛解決領域，多元解決機制日益受到重視。多元化環境糾紛解決機制是指為處理各類環境爭議而建立的糾紛解決制度、機制和方式。黨的十九大報告明確指出，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。在我國，非訴訟的環境糾紛解決方式主要包括法院調解、行政調解、民間調解、仲裁、協商、磋商、約談等。
我國多元化環境糾紛解決機制不斷建立健全，並已在實踐中得到推廣運用。比如，1994年仲裁法頒佈後，隨着民間仲裁機構不斷髮展，環境民間仲裁開始出現併發揮作用。2017年，中辦國辦印發《生態環境損害賠償制度改革方案》，提出開展賠償磋商。磋商是解決環境糾紛的一種新方式，即當生態環境損害發生後，權利人對需要修復或賠償的生態環境與賠償義務人就損害事實與程度、賠償責任承擔方式等實際問題展開磋商，統籌考慮修復方案技術可行性、成本效益最優化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協議。這一方式體現了平等、自願、協商、務實的理念。遵循依法推進、鼓勵創新的原則，一些地方結合本地實際對生態環境損害賠償的磋商方式進行了有益探索。
實踐中，多元化環境糾紛解決機制目前還存在若干不盡如人意之處。一是理論建構還不繫統，相關理論論述還比較鬆散、零碎；二是制度建設還不完善，一些非訴訟解決方式的應用還沒有足夠的法律依據；三是實踐中通過非訴訟方式解決爭議的案件數量遠遠不及訴訟方式。
為了讓多元化環境糾紛解決機制切實發揮作用，需要制定或修改相關法律法規，讓各種解決方式於法有據，並實現制度化、程序化。比如，可以修改仲裁法，對環境仲裁中仲裁庭組成、仲裁員條件、管轄範圍、仲裁協議等內容作出明確規定。支持地方積極探索環境仲裁製度，加快制定相關地方性法規。在生態環境損害領域，還可以積極探索環境糾紛解決的磋商機制，通過立法確認制度創新成果。
提倡多元化環境糾紛解決機制，並不是降低法院在環境爭議解決中的地位和作用。相反，法院在多元化環境糾紛解決機制中應繼續發揮關鍵主導作用，這主要體現為人民法院應當對多元化環境糾紛解決機制的運行提供實質性保障，尤其是完善環境糾紛人民調解、行政調解的司法確認制度，通過該制度的正常運行推動各類調解制度真正落地。還應建立健全專門的非訴訟程序，並與司法程序有序銜接，鼓勵引導當事人通過非訴訟方式解決環境糾紛，提高環境糾紛解決的質量和效率。
（作者為國家環境諮詢委員會委員、天津大學法學院院長）
《 人民日報 》（ 2018年08月22日 07 版）
摘 要 社會各界對於我國矛盾糾紛解決多元化機制，基本模式沒有形成共識，立法的框架，以及實踐中的運行仍在探索之中。完善多元化糾紛解決機制是實施個案公正、緩解訴訟壓力的需要。為了保證其在實踐中能夠有效實施，本文認為必須建立健全相應的配套機制和制度，包括立案引導機制，多元聯動機制，司法確認與訴訟銜接機制，費用激勵機制等等。
關鍵詞 法律糾紛 調解 糾紛解決機制
作者簡介：汪瀅，黑龍江省政法管理幹部學院副教授。
中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/.1009-0592.2017.05.235
在社會中面對各種各樣的糾紛，可以採取多種方法來對糾紛進行解決，這就是多元糾紛的解決機制，其運作方式與特定功能以一種互相協調、互補的方式共同存在於社會中，使得各主體的多種需求、程序體系得以動態調整。
一 、完善多元化糾紛解決機制的必要性
（一）完善多元化糾紛解決機制是實施個案公正的需要
與訴訟不同，應用多元化糾紛解決機制需要建立於當事人雙方自願基礎之上，可適用於社會道德規範、常理和認可的習慣，在不放棄法律基本原則的前提下，在符合當事人期望與意思自治的前提下，靈活適用法律規範和社會自治規範，避免合法不合理情形的發生，從而徹底底解決當事人之間的糾紛。多元化糾紛解決機制一般無需遵循訴訟中關於舉證責任的嚴格規定，在一定程度上緩和了法律真實與客觀真實的對立性。
（二） 多元性糾紛解決機制的進一步完善可促進訴訟壓力緩解
早在二十世紀，美國就已經開始提出多元化糾紛解決機制，其產生的根本原因在於美國法院為了應對訴訟爆炸帶來的深刻危機。可見，多元化糾紛解決機制的初衷是為了替代訴訟。近年來全國各級法院受理案件突破1千萬件，2008年到2012年全國各級法院5年共受理各類案件達到了5525.333件，分別比5年前上升了27.3%和25.8%，近年來，法院審理案件的數量也迅速增長，案多，人少的矛盾日趨尖鋭。
（三）多元化糾紛解決機制是彌補訴訟制度不足的需要
法律天生就是有落後社會生活的屬性。在我國經濟高速發展社會轉型之際，面對某些新型案件，法律常常面臨着被動窘境。
多元化糾紛解決機制可以有效解決轉型社會法律供給不足的問題。 多元化糾紛解決機制能充分尊重當事人意思自治，最大限度發揮當事人的主觀能動性，發揮道德、習俗、習慣 等其他社會規範作為解決糾紛的依據。 從而能夠緩解日益增長的新類型案件中與保守停滯的法律之間的矛盾。另外，多元化糾紛解決機制最大特點是無須交昂貴的訴訟費，有利於解決訴訟成本高額的難題。
（四）多元化糾紛解決機制的完善有利於提高糾紛解決效果
在實施多元糾紛解決機制過程當中，只要不違背基本法律原則和強行法規定，糾紛解決方案在很大程度上是由雙方當事人合意決定，程序何時開始，何時結束，程序規則和糾紛解決地點具有很大的靈活性，而訴訟只是根據法律程序作出裁判而未能充分考慮當事人意願，從而結案後返率高，易產生上訴再審等訴訟程序，程序繁雜。多元化糾紛解決方式更崇尚當事人的自主性和自治性，在一定程度上緩解了嚴格的形式主義和法律的對抗性。
二、完善多元化糾紛解決機制的配套機制
（一）建立健全立案引導機制
立案引導機制是指當事人到法院立案准備進行訴訟時，法院立案部門根據案件的具體情況，從便民利民角度告知或者建議當事人先經有關調解機構進行調解，當事人同意的，暫緩立案並且有法院與有關部門聯繫將糾紛教由其進行調解。該機制的宗旨與功能是對於擬啟動訴訟或已進入訴訟程序的案件，法院應當充分發揮審判權的案件合理分流引導作用，以藉助其他糾紛解決機構化解糾紛，使得訴訟內及訴訟外所產生的糾紛，可以得到有序解決，以私了的方式案結，實現了社會效果、法律效果的有機統一。
立案引導在審前由立案部門進行。法院應當案件甄別程序，在立案窗口安排富有經驗的法官對即將立案的案件進行分析，可以針對問題來確定運用何種糾紛解決方法最恰當，與此同時，對案件當事人展開早期中立評估、委託調解、協助調解、訴訟調解及各種民間性和替代性、行政性糾紛解決機制介紹，將此種解決方式可能帶來的風險與利弊及時告知當事人，然後根據糾紛不同來選擇合適的解決方式，並且向案件當事人推薦最佳的一種解決方式。
（二）建立健全多元聯動機制
法院應當構建與其他糾紛解決機構的戰略聯盟，建立多元化的糾紛解決機制。
1.構建法院與基層綜治部門的聯動機制。針對羣眾辨別糾紛難，尤其是涉及一些政府及法院事項的糾紛，幫助案件當事人明確應該選擇哪個機構解決糾紛，避免出現羣眾無門投訴的想象，應構建基層解決糾紛的平台。
2.構建法院與行政機關的聯動機制。法院應當構建與交警部門，知識產權行政主管部門，和衞生行政主管部門的聯動機制。法院可結合實際情況，引導當事人先經交警部門對交通事故損害賠償問題進行調解。繼續產權糾紛，帶有較強的專業性和技術性，在審核該類糾紛時，法院要強化與知識產權行政主管部門的聯動。發揮知識產權行政主管部門的職能優勢，促使當事人服判息訴，提高裁判的自動履行率。
3.構建法院與商會行業協會和社會團體的聯動機制。法院應當構建與保險行業協會，消費者協會和婦聯的聯動機制。對於保險糾紛案件，法院要完善與保險行業協會，調解工作的銜接機制，以利於促成保險糾紛的和解。法院在審理涉及消費者權益案件的過程中，可根據案情需要，藉助消費者協會與行業協會的合作平台，做好調查取證工作。法院應當指導消費者協會，統一消費糾紛的調處依據和尺度，增強消費者協會調解的社會公信力，讓糾紛當事人更願意選擇低成本的調解途徑解決糾紛。
4.建立健全司法確認及訴訟的銜接機制。在開展多元化糾紛解決機制的過程中，關鍵環節之一就是司法確認，由於共同參與解決糾紛的過程還包括了其他機構，並非國家司法機關。非訴調處結果本身往往不具有強制執行力，因此難以單獨發揮化解矛盾糾紛的作用。為保證法院正確審查，多元化糾紛解決機制形成的糾紛解決方案。我國應該從三個方面完善司法確認程序即：明確司法確認的條件，規範司法確認的程序，規範司法確認的標準。
（三）建立健全費用激勵機制
建立健全訴訟費用補償懲罰制度，有利於訴訟內外糾紛解決機制的銜接。對非訴調處程序適用採取經濟槓桿來進行調整，促進糾紛當事人可以選取多元解決方式解決糾紛。訴訟費補償制度指的是，按照多元糾紛不同的解決機制、不同的解決方案以及不同的解決階段等，來對訴訟費減免比例進行確定。如果解決方案越早達成則訴訟費減免比例就會越高；而訴訟費懲罰制度是指如果當事人不自覺履行替代性糾紛解決機制所形成的，經法院確認的糾紛解決方案。在訴訟、審理環節，案件結束時法官需要對訴訟費負擔情況進行確定，此時可以根據案件當事人不誠信調解行為，適當懲罰一定的訴訟費。
我國在多元化糾紛解決機制的運行中，可以確立以下懲罰原則，即：第一，若案件糾紛當事人對另一方當事人和解要約不接受，且在訴訟中沒有取得比多元化糾紛解決機制更好的結果。該當事人應當補償對方當事人的訴訟費用及利息。第二，如果當事人僅僅把多元化的糾紛解決機制當作訴訟技巧之一，通過濫用此機制以拖延正常訴訟程序的進行。法院有權作出中止多元化糾紛解決機制的決定。第三，案件當事人對調解程序接受之後，有義務參與非訴調處的，若未按時參加而又缺乏正當理由者，法院有權給予一定數額罰款的制裁。
（四）建立健全的虛假訴訟識別防範機制
這裏所説的虛假訴訟糾紛一般指的是借貸糾紛、勞動爭議以及房產糾紛。對於這類糾紛當事人所提供的一切材料，無論是立案庭還是調解機構，均應該給予嚴格審查。此外，對於調解協議的合法與否，各級法院也要展開針對性的審查，例如對調解現場當事人的表現與行為進行密切注意，除了當事人自己自認事實，如果涉導他人的利益務必查明案件事實，然後再分清責任，並在此基礎上對糾紛當事人提出調解書。如果訴訟嫌疑虛假，其案件事實還沒有查清，或者案件責任不明確的狀態下，當事人不得出具調解以及撤訴裁定。如果當事人持有和解協議對法院進行司法確認申請，可申請支付令或仲裁調解書的申請執行，對於這類和解協議法院也要嚴格審查，如果人民調解協議、仲裁調解書涉及損壞他人利益，或者損害國家利益等情況，必要之時法院可以舉行聽證會並對相關事實調查清除，可邀請人民調解員仲裁員參與到聽證會，並且聽取其所提意見。若和解協議、人民調解協議、仲裁調解書損害他人經濟及利益情況一經查明，法院也可以主動給予裁定，或者撤銷協議等
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