政策致貧 更需政策扶貧

政策致貧 更需政策扶貧

---清原滿族自治縣扶貧辦孫繼仁

一、自然概況

清原滿族自治縣位於遼寧省東部山區，1925年建縣，1989年經國務院批准成立滿族自治縣，境內總面積3921平方公里。轄14個鄉鎮188個行政村，聚居着滿族、漢族、回族、朝鮮族等13個民族，總人口35萬，其中，農業人口25萬，是一個傳統的農業縣份。全縣耕地總面積57萬畝，林地面積420萬畝，森林覆蓋率72.2%，森林總蓄積2403萬立方米，是遼寧省重要的用材林基地和水源涵養林基地，全省四個國家級生態建設示範區之一；渾、清、柴、柳四大河流發源於我縣，大夥房水庫52%的蓄水量來自清原。我縣是瀋陽、撫順等遼寧中部城市羣的重要水源供給基地。全縣有中小型水庫56座；境內已探明的礦產資源有金、鐵、銅等25個礦種，總儲量4.5億噸；有豐富的藥材資源103科501種，北龍膽、地龍骨、人蔘、遼細辛等名貴藥材年產量近萬噸。自然資源特點可以概括為“綠色屏障”、“四河之源”、“礦藏寶庫”、“天然藥園”。

二、全縣貧困現狀

清原滿族自治縣是2001年被省政府確定為扶貧開發重點縣。自實施開發式扶貧工作以來，縣委、縣政府高度重視此項工作，認真貫徹中央和省有關扶貧開發工作的方針和政策。幾年來，在省、市扶貧部門的關心和支持下，在縣委、縣政府的領導下，經全縣貧困地區廣大幹部、羣眾的艱苦奮鬥，貧困羣眾生產生活狀況得到改善，集體經濟實力得到增強，部分貧困人口的温飽問題得到解決，基本生活得到了保障。但由於我縣農村經濟基礎較薄弱，不可抗拒的自然災害頻繁發生，一些偏遠農村的貧困問題仍然沒有得到根本解決，其間，又經歷了2010年的“7.31”和“8.05”洪災，又加重了部分鄉鎮繼2005年以來的“7.29”和“8.13”洪災之後的返貧程度，尤其是產業基地、基礎設施等項目毀壞程度嚴重，給農村和農業生產帶來了巨大的經濟損失，一段時間內靠自身發展難以恢復災前水平。經統計，目前全縣尚有人均純收入低於省定貧困標準3200元以下的貧困户2.4萬户6.6萬餘人。其中，在國家新定貧困標準線2300元以下的有1.5萬户4.2萬餘人。此外，還有城鎮貧困職工家庭2000多户7000多人。這些貧困人口大多數集中在合併村，村型較大，人口較多，地處偏僻山區，經濟基礎較薄弱，基礎設施較落後，生產生活條件較差，是扶貧開發的硬骨頭。因此，我縣今後面臨的扶貧開發工作任務仍然十分艱鉅。

三、致貧主要原因

我縣地處大夥房水庫上游，根據國家有關規定，屬於限制開發和禁止開發區域。為保證瀋陽、撫順、遼陽、鞍山、營口、盤錦、大連等七大城市居民能喝上“一碗清水”，多年來，作為經濟欠發達且是少數民族地區的清原人民為流域生態環境不斷加大基礎建設投入；為涵養水源、保護水質，先後關停和放棄了許多項目，直接或間接地付出了許多沉重代價。

首先，人多地少，禁垡禁牧，發展空間不足。清原素有“八山一水半分田，半分道路和莊園”之稱。在土地使用方面。我縣農業人口達25萬，加上執行25°以上超坡耕地退耕還林制度（2000年以來退耕還林4.1萬畝），使我縣目前人均佔有耕地不足0.7畝，氣候屬高寒山區，年均有效積温2500°C-2800°C，無霜期只有115-128天，產投比1.56：1。如以種植玉米為例，種植農户按4口人計算，畝成本500元，按當地玉米平均單產800公斤，市場價0.8元計算，每畝純效益在780元左右,家庭年總純收入在2184元，如果沒有其他收入來源，2000元的收入難以維持一家4口人的生計。由於農藥、化肥的禁用及增施農家肥和有機肥，種植業方面大大增加了人工及成本的投入，全縣每年在這方面將增加5000萬元左右。在執行林業政策方面。一方面在源頭區天然林自然封育,禁垡禁牧；另一方面對水源涵養林建設區，實施天然林保護，提高林分質量；而且每年都要完成一定面積的造林、封育等植被保護和恢復任務，造成我縣部分貧困羣眾“守着金山要飯吃”。經統計，禁垡使我縣財政收入直接減少1934萬元，依附於林業產業和農林收入減少6.1億元。禁牧，嚴格執行牛羊舍飼圈養，10年間，全縣羊、牛存欄量分別減少了50萬隻、5.3萬頭，僅此一項，全縣農民人均每年減少收入近400元。

其次，企業關停，項目受限，發展後勁不足。清原負有為下游大中城市保護水源和生態的特殊使命，國家及省對我們地區的礦產業實行限制開發政策，在一定層面上也體現了“政策致貧”現象。據統計，進入新世紀以來，我縣先後關停企業120家，直接損失：造成死滯資產1.6億元，減少產值3.85億元，税金3000多萬元，下崗職工4500人；取消了34個可能造成水源污染的經濟合作項目，造成每年損失利税幾千萬元；間接影響：農村富餘勞動力和城鎮下崗職工臨近就業難,只有採取曲向就業——外出務工，造成留守兒童增加，為家庭及社會增加了極大經濟負擔。這對夢想着“以工緻富”的清原而言，無疑是一種難以承受之痛。

第三，合村並屯，撤園並校，區域發展失衡。清原縣由原來的264村合併為目前的188個行政村。一部分自然和經濟條件較薄弱的村合併到較富餘的新村，這類村(合併後成為新村的一個居民組)合併後既脱了新村的後腿，又沒有得到扶貧政策的扶持，既是新一輪扶貧開發工作的盲點也是硬骨頭。按照目前每村每年50-60萬元的扶貧資金投入，不能在短期內將需要扶持的低收入人羣全部覆蓋，更難以從根本上解決低收入人口脱貧問題和農村基礎設施條件改善問題，造成同鄉鎮內區域發展不平衡。我縣自2006年實施撤園並校規劃，國中現已從原來的22所校園合併為目前的14所；國小已從原來的91所校園合併為目前的50所。撤園並校為我縣部分偏遠山區的中、國小生帶來極大不便，致使一些貧困家庭的孩子上學難、輟學多，兩後生逐年增多，經濟負擔加重，文化素質提高緩慢，接受先進技術及科技成果的能力差，自然也就成為貧困的一個重要因素。

第四，自然災害頻發，因災返貧、因災致貧增多。我縣位於我省東部山區，旱澇不均，大面積受災的年份較少，但局部災害時有發生，由於部分行政村的經濟基礎薄弱，基礎設施建設有待改善，抵禦自然災害能力不強，每逢災害發生，均有不程度的返貧現象發生，大災大返貧，小災小返貧。此外，我縣頻發性災害多數是水災，災後恢復政策主要傾向於渾、清、柴、柳四大主幹河流，處於支流沿岸的村屯得不到徹底整治，因災返貧和因災致貧的人口多數是居住在支流沿岸。經統計，全縣已實施的省定貧困村因災返貧的有13個村，因災致貧的16個村，返貧和致貧人口約在1.5萬餘人。

四、脱貧措施及對策

1、加大移民搬遷扶持力度

我縣自1999年開始實施移民扶貧工程，縣委、縣政府本着“統籌規劃，突出重點，分步實施”的原則，堅持有利於移民户的脱貧致富，便於偏遠山區的開發建設和生態保護，充分尊重民意，在羣眾自願、選好新址、量力而行的前提下，逐步使分散居住在偏遠山區的羣眾向中心村(屯)和小城鎮集中，切實解決他們行路難、就學難、就醫難、飲水難、住房難等問題，改善生產生活條件，保護自然生態環境，確保移民羣眾搬得出、穩得住、能致富，有計劃、有組織、有步驟地實施移民工程。全縣已建移民小區14個，累計實施搬遷户數1441户。經統計，縣域內仍有900多户居住偏遠山區，嚴重影響村屯規劃與環境優化，而且家境相當貧困，加上近年來物價上漲因素，我縣移民扶貧工作難度逐年增大。按政策每户可得到省財政補助1.5萬元,市、縣配套各0.5萬元，但常常受地方財政狀況的制約而無法及時、足額到位。據測算，目前農村建一座80平米新房的成本大約需要8萬元左右，如國家能對特殊類型的少數民族貧困縣，尤其是水源地涵養縣，將補助政策調整到4萬元/户，以解決我縣移民搬遷户的現實需求與資金缺口的矛盾。若按900户計算，除省投入外，需國家投入2250萬元。

2、加大龍頭企業和專業合作組織的扶持力度

我縣省級扶貧龍頭企業7個，均從事農產品深加工行業，平均帶動農户2000户以上；涉農專業合作經濟組織187家，為種養業農户產前、產中及產後各環節起到了關鍵作用。由於我縣地形地貌特點，決定了我縣農業產業化發展水平比較低，存在着產業集約化程度低、龍頭企業規模小且數量少、產業鏈條短、龍頭企業帶動力弱、社會化服務明顯滯後等諸多問題，導致農村經濟總量小、水平低、質量差、效益低；同時，全縣農村貧困地區的主導產業仍是傳統的種養業，且不同鄉村的產業結構大同小異，並未突出本地特色和優勢，因而，弱化了其產品的市場競爭能力，同時也影響了農民增收致富。所以，還應繼續加大產業扶貧力度。一方面，圍繞基地建設，搞好企業與農户的利益聯結。根據各類扶貧龍頭企業的市場需求，結合貧困地區的資源優勢，採取“公司+基地+農户”的方式，把發揮龍頭企業的帶動作用和基地建設結合起來，圍繞龍頭企業建設產業化基地，在貧困地區初步形成了具有地方特色的支柱產業。同時，注重在龍頭企業與貧困農户的對接，協調龍頭企業與貧困户逐步建立起緊密型的利益聯結機制，確保實現利益共享、風險共擔，為企業創造良好的政策環境和投資環境，真正形成以市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地連農户，產供銷一條龍、農工貿一體化的產業化格局。另一方面，通過政策與資金的扶持，進一步壯大專業經濟合作組織與農村經紀人隊伍，拓寬農產品銷售渠道，解決銷售難問題，實現農產品到商品的轉變，通過行業協會發布信息、培訓會員、中介服務、產品銷售，使清原縣逐步走出一條“品牌托起市場，市場帶動龍頭，龍頭聯繫基地，基地致富農户”的路子。此項工程的實施，在貸款貼息、到户貼息、致富基地建設等專項扶貧方面需資金2300萬元。

3、加強農村貧困勞動力轉移培訓工作

我縣是“八山一水半分田，半分道路和莊園”，人多地少，農民大多每年還是“兩個月過年，三個月種田，七個月休閒”。圍繞農民增收，實現農村剩餘勞動力轉移仍然面臨困難。如公共信息渠道不暢、政策支持力度不夠、培訓經費不足、技能培訓項目不多、打工者素質不高、提供崗位和維權服務不適應社會需求等關鍵問題，嚴重阻礙了“以大發展推動大轉移，以大轉移促進大發展”戰略實施。一方面，加強就業培訓，提高農民素質。加快農村勞動力轉移的重點是農民技能培訓和自身素質的提高。適應勞務輸出由體能型向技能型、粗放輸出向品牌輸出轉變，遵循“不培訓不輸出”的原則，按照現代產業工人的要求，加大培訓力度，建立多層次的培訓體系，推行“訂單培訓”，多渠道籌措培訓經費，解決好勞動力有處學、願意學、和學得起的問題，不斷提高培訓效果。通過加強勞動力培訓，使其成為思想上進、業務熟練、行為端正、誠實守信、愛崗敬業的新型藍領工人。另一方面，培訓是手段，轉移是目的。既要根據用人單位的需要，抓好就業技能訂單式培訓，促進異地轉移，又要廣泛開展農業科技和創業知識培訓，推動就地轉移；既要抓好“短平快”培訓，實現及時轉移，又要着眼長遠，提高勞動者的素質和本領，實現適時轉移。使之長短結合，內外兼顧，相互促進，持續發展。總之，勞動力轉移培訓是項系統工程，涉及多行業、多部門、多層面的人羣，是增加農民收入最直接、最有效的措施和途徑之一。如果每年僅靠省市縣三級投入的50萬元，難以完成我縣扶貧又扶智的工作思路。因此，需對培訓機構、培訓方式、受訓人員補助等方面加大投入，申報專項資金500萬元。

針對東部山區這種特殊貧困的少數民族地區，建議國家相關部門應站在維護和諧穩定、促進區域協調發展的高度，認真對待少數民族地區的這種貧困問題，儘快將這一地區確定為特殊類型貧困地區，結合《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》，納入“十二五”扶貧開發規劃，給予重點扶持。