案件調查終結報告根據內容不同可以分為五類，包括擬予行政處罰的調查終結報告、擬不予行政處罰的調查終結報告、擬予銷案的調查終結報告、擬送其他機關處理的調查終結報告和其他終止調查的調查終結報告。相關程序規定對不同類型的案件調查終結報告有不同的內容要求。
辦案機構認為違法事實成立，應當給予當事人行政處罰的，應撰寫調查終結報告。
擬予行政處罰的調查終結報告由首部、正文和尾部三部分構成。其中，正文包括7個方面的內容:
1.當事人的基本情況。
當事人是自然人的，應當寫明姓名、性別、年齡、身份證號碼、職業或工作單位、住所等情況。當事人是法人或其他組織的，應當寫明名稱、住所以及法定代表人或主要負責人的姓名和職務等情況。
2.違法事實。
違法事實包括當事人實施違法行為的時間、地點、目的、手段，以及違法情節、違法所得、違法後果等一系列實際情況。記載違法事實，應客觀真實、內容全面、重點突出。
3.相關證據及其證明內容。
相關證據是指辦案人員在調查取證過程中收集到的，能夠證明案件事實的書證、物證、證人證言、視聽資料、計算機數據、當事人陳述、鑑定結論、勘驗筆錄、現場筆錄。既然是相關證據，就一定與案件事實密不可分，無論其是否有利於當事人。
證明內容是辦案人員對證據與當事人違法行為關聯性的分析論證。對於重大案件及證據較多甚至相互矛盾的複雜案件，在調查終結報告中説明證明內容非常必要，有利於辦案機構對證據的全面性、關聯性及證明力進行梳理，去偽存真，正確認定違法事實；有利於核審機構進行審查，以及最終作出行政處罰決定。
4.案件性質。
案件性質是指違法行為所屬的具體類型，如無照經營、虛假廣告、商標侵權或不正當競爭。這項內容涉及辦案機構對所調查違法行為的定性和認識，以及法律適用問題。
5.自由裁量的理由。
説明自由裁量的理由，即辦案機構在調查終結報告中説明其對所列違法行為原則上如何處罰，是從輕、從重還是減輕處罰，這樣處罰的理由是什麼。在行政處罰案件中，辦案機構應該考慮當事人違法行為的性質、情節、社會危害程度及其主觀過錯情況，根據立法的目的、原則和相關規定，在職權範圍內決定是否處罰以及如何處罰。
6.處罰依據。
處罰依據即辦案機構擬具體適用的法律條文。需要注意的是，在調查終結報告中應具體寫明所依據法律的名稱和具體條文，不能籠統地寫成依據某法或者依據有關規定。在調查終結報告中寫明處罰依據，是案件法律適用正確的基礎。
7.處罰建議。
處罰建議即辦案機構最後對案件當事人提出的具體處罰意見，包括明確的行政處罰種類、幅度或數額。
除製作擬予行政處罰的調查終結報告外，辦案機構還應草擬行政處罰建議書，連同案卷交核審機構核審。
一、案件來源和當事人基本情況：
20xx年4月9日，我局執法人員根據舉報對江蘇海王星辰健康藥房連鎖有限公司南京1店、江蘇海王星辰健康藥房連鎖有限公司南京2店和江蘇海王星辰健康藥房連鎖有限公司南京3店進行了現場檢查。
在檢查中發現，上述幾個藥店正在銷售以下幾個品種的商品：1、“KING LIGHT 常潤茶”、“KING LIGHT 腸清茶”、和“喜瑞牌”雪山骨葆、“喜瑞牌”蘆薈維他命膠囊、“喜瑞牌”首烏膠囊。
從上述幾種產品從包裝上看，“KING LIGHT 常潤茶”和“KING LIGHT 腸清茶”是深圳市東達技術有限公司生產的，其中“KING LIGHT 常潤茶”的主要原料是蘆薈、綠茶、土茯苓、沙蔘等，“KING LIGHT 腸清茶”的主要原料是蘆薈、桑葉、百合等。“喜瑞牌蘆薈維他命膠囊”、“喜瑞牌雪山骨葆”、“喜瑞牌首烏膠囊”是上海喜瑞生物科技有限公司生產的，其中“喜瑞牌蘆薈維他命膠囊”分為300mgx120粒和300mgx30粒兩種規格，配料均為美國庫拉索蘆薈、珍珠粉、維生素E等，“喜瑞牌雪山骨葆”的配料是犛牛骨和骨髓、內金、肉桂、冬蟲夏草等，規格為350mgx120粒，喜瑞牌首烏膠囊”的配料是首烏、黃精、黑芝麻等，規格為400mgx90粒。上述幾種產品的包裝上均為沒有標註保健食品編號和標誌。
當事人的上述行為涉嫌違反《中華人民共和國食品安全法》第二十八條第（一）項的規定。在報請局長批准後，我局對當事人進行立案調查。
當事人：江蘇海王星辰健康藥房連鎖有限公司；住所：蘇州市宋仙洲巷17-19號B樓四層；法定代表人：張思明；執照註冊號：320500000044115；經營範圍：銷售中藥飲片、中成藥、保健食品等；案發地：南京市。
二、違法事實和證據：
對當事人立案後，我局對當事人南京4店也進行了檢查，發現上述店也銷售有“喜瑞牌蘆薈維他命膠囊”、“喜瑞牌雪山骨葆”、“喜瑞牌首烏膠囊”等食品。當事人銷售的產品的外包裝的標識內容的主要部分如下：
“KING LIGHT 常潤茶”的外包裝上標註的主要原料（或配料）中使用了蘆薈和土茯苓；執行標準：Q/DD007-20xx；衞生許可證號：粵衞食證字【20xx】第0301B04839號；
“KING LIGHT 腸清茶”的外包裝上標註的主要原料（或配料）中使用了蘆薈；執行標準：Q/DD007-20xx；衞生許可證號：粵衞食證字【20xx】第0301B04839號；
“喜瑞牌蘆薈維他命膠囊”（包括300mgx120粒和300mgx30粒兩種規格）的外包裝上標註的主要原料（或配料）中使用了美國庫拉索蘆薈和珍珠粉；產品標準號：Q/IQXV24；衞生許可證號：滬質監（鬆）食證字【20xx】第0026號；
“喜瑞牌雪山骨葆”的外包裝上標註的主要原料（或配料）中使用了冬蟲夏草；產品標準號：Q/IQXV37；衞生許可證號：滬質監（鬆）食證字【20xx】第0026號；
“喜瑞牌首烏膠囊”外包裝上標註的主要原料（或配料）中使用了首烏。產品標準號：Q/IQXV24；衞生許可證號：滬質監（鬆）食證字【20xx】第0030號。
上述產品的標識中均未標註保健食品批號。截止我局對當事人銷售的上述商品調查結束時止，當事人共計上述四個連鎖藥房供應上述“KING LIGHT 常潤茶”8盒，已銷售2盒，銷售價格32元/盒；“KING LIGHT 腸清茶”5盒，已銷售2盒，銷售價格32元/盒；“喜瑞牌蘆薈維他命膠囊”（規格300mgx120粒/瓶）28瓶，已銷售21瓶，銷售價格78元/瓶；“喜瑞牌蘆薈維他命膠囊”（規格300mgx30粒/瓶）4瓶，未銷售，進，銷售價格30元/瓶；“喜瑞牌雪山骨葆”10瓶，未銷售，銷售價格98元/瓶；“喜瑞牌首烏膠囊”3瓶，未銷售，銷售價格59元/瓶。
在調查過程中，當事人提供了以下材料：
“KING LIGHT 常潤茶”、“KING LIGHT 腸清茶” 生產廠家的營業執照、商品的衞生評價報告單、衞生檢測報告、生產廠家的保健食品生產企業衞生許可證和商品的衞生許可證；“喜瑞牌蘆薈維他命膠囊”、“喜瑞牌雪山骨葆”、“喜瑞牌首烏膠囊”生產廠家的營業執照、衞生許可證、國家食品質量監督檢驗中心對產品做出的檢驗報告。在當事人提供的資料當中，並無我局要求當事人提供的關於上述5種商品的安全性評估報告、新資源食品或者保健食品批文，也未能按本局要求提供上述商品的全部進貨票據。由於當事人未能按照本局要求提供上述商品的全部進貨票據，因此無法計算違法所得，經營額按照現場檢查的數據計算（已經提供的部分數據除外）合計3779元。
以上事實有如下證據證實：
1、當事人的營業執照和經營許可證，證明當事人的主體資格；
2、現場檢查筆錄、現場拍攝的上述5種商品的外包裝照片、部分藥店的門頭相片、櫃枱陳列相片，證明當事人銷售上述5種商品的事實和產品配料的內容；
3、當事人提供的關於上述5種商品的相關資料、我局給當事人下達的詢問通知書，證明當事人不能提供關於上述5種商品的安全性評估報告、新資源食品或者保健食品批文；
4、當事人的委託人的談話筆錄、授權委託書，證明當事人銷售上述商品的事實。
三、定性意見：
1、20xx年2月28日，衞生部《關於進一步規範保健食品原料管理的通知》（衞法監發【20xx】51號）中將蘆薈、土茯苓、玫瑰、珍珠、首烏等114種物品歸類於可用於保健食品的物品。
20xx年10月12日，衞生部《關於“黃芪”等物品不得作為普通食品原料使用的批覆》（衞監督函【20xx】274號）中規定：“蘆薈、土茯苓、玫瑰、珍珠、首烏等114種可用於保健食品的物品僅限用於保健食品。未經安全性評價證明其食用安全性的，不得作為普通食品原料生產經營。如需開發用於普通食品生產，應按照《新資源食品管理辦法》規定程序進行食品安全性評估並申報批准。對不按規定使用《可用於保健食品的物品名單》所列物品的，應按照《食品衞生法》和《新資源食品管理辦法》的有關規定處罰”。
20xx年2月6日，衞生部等6部局關於含庫拉索蘆薈凝膠食品標識規定的公告（20xx年第1號公告）中規定：“蘆薈產品中僅有庫拉索蘆薈凝膠可用於食品生產加工。含蘆薈的保健食品應當按照保健食品相關規定進行管理。”
20xx年7月22日，衞生部《關於普通食品中有關原料問題的批覆》（衞監督函【20xx】326號）規定：可用於保健食品的物品名單中所列物品及冬蟲夏草目前均不得作為普通食品原料使用。
上述幾個文件均屬於國家對食品安全控制的規定，所有在中華人民共和國境內從事食品生產經營的經營者必須遵守上述規定，最大限度的保證其所生產經營的食品的安全性。
2、《新資源食品安全性評價規程》中規定，安全性評價採用危險性評估和實施等同原則，由衞生部新資源食品專家評估委員會負責新資源食品安全性評價工作。要求被評價食品的食用歷史中沒有人類食用發生重大不良記錄、從動植物中分離出來的食品原料的化學結構不提示有毒性作用、被評價食品在人體可能攝入量下對健康不應產生急性、滿性或其他潛在的危害等。通過安全性評價證明被評價的食品的食用安全性，而不得存在任何潛在的危害。
當事人銷售的上述5種食品的原料中含有蘆薈、土茯苓、首烏（包括生首烏和制首烏）、珍珠粉以及冬蟲夏草等物品，根據國家有關食品安全控制的規定，含有蘆薈、土茯苓、首烏（包括生首烏和制首烏）、珍珠粉以及冬蟲夏草等物品的食品，應當由衞生部新資源食品專家評估委員會對這些食品做出安全性評價。當事人僅提供了上述5中產品由地方衞生檢驗中心、疾病預防控中心或地方食品質量監督檢驗中心按照衞生標準出具的衞生評價報告和質檢報告，而未能提供由衞生部新資源食品專家評估委員會對這些食品做出得安全性評價報告以證明消費者食用上述食品的安全性，排除消費者在食用上述食品的過程中及食用後對人體健康產生危害的可能性。
因此，上述5種食品屬於《中華人民共和國食品安全法》第二十八條第（一）項所指的：添加其他可能危害人體健康物質的食品。
四、處理意見：
當事人銷售上述5種食品的行為，違反了《中華人民共和國食品安全法》第二十八條第（一）項和《流通環節食品安全監督管理辦法》第九條第一款第（一）項的規定。根據《流通環節食品安全監督管理辦法》第五十三條的規定，對當事人處罰如下：
1、沒收庫存商品：
“KING LIGHT 常潤茶”6盒、“KING LIGHT 腸清茶”3盒、“喜瑞牌”雪山骨葆9瓶、“喜瑞牌”蘆薈維他命膠囊（300mgX120粒）7瓶、“喜瑞牌”蘆薈維他命膠囊（300mgX30粒）4瓶“喜瑞牌”首烏膠囊3瓶；
2、罰款4.5萬元。
一、基本情況及特點
（一）我市兩級法院受理委託理財糾紛案件的基本情況
截至20xx年3月，我市兩級法院共計受理委託理財類案件6件，其中，委託買賣股票糾紛1件，因委託理財合同而引發的財產關係損害賠償糾紛2件，一般委託合同糾紛2件，信託合同糾紛1件。在這6件案件當中，已經審結的2件，正在審理的4件。
（二）委託理財合同糾紛案件的特點及問題
通過調研，發現我市委託理財糾紛案件總體上呈現以下特點：
1、案件的數量較少但標的較大。從案件總量上看，與全省其他地市相比，我市兩級法院受理的委託理財糾紛案件數量較少，但是，該類案件總標的達到1.65億元。
2、案件多發期在20xx年之後。在6件委託理財糾紛中，只有泰山區人民法院受理的1件委託買賣股票糾紛系發生於1996年，其餘案件均發生於20xx年之後，這是由於股市長期低迷，在20xx年前後發生的一些委託理財合同中約定的收益無法兑現，導致當事人發生糾紛，從而成訟。
3、案由較多，不統一。現在委託理財糾紛並沒有統一的類案由，我市法院受理的此類案件，在確定案由時也不統一，如有的定成委託買賣股票糾紛，有的定成財產損害賠償糾紛，有的定成信託糾紛，還有的定為一般委託合同糾紛。
在審判實踐中存在的主要問題有：1、委託理財糾紛的概念不夠統一規範，比較模糊。這直接影響了法院對此類案件的受理與審判；2、審判委託理財合同糾紛的法律依據不足，判決缺少統一尺度。由於實踐中對委託理財合同的性質仍存在較大爭議，加之委託理財合同與合同法規定的有名合同均不甚相符，在現行法律法規中很少能找到適用於此類合同糾紛的法條，加大了案件的審理難度。
二、關於委託理財的概念
委託理財的概念，在實踐中比較模糊，不夠清晰。而由於委託理財現象比較複雜，因此對概念的界定，實際上決定着法院受理委託理財糾紛案件的範圍。因此，委託理財的概念是我們首先需要予以明確的。
有人提出將委託理財定義為客户將其資金交付給管理人並由後者將該資金投資於證券、期貨等交易市場或者以其他金融形式進行管理，所獲利益由雙方按照約定進行分配或者由管理人收取管理費的活動。這裏強調金融性質顯然是從委託投資的對象及管理方式而言，而非指委託投資的主體，並排除了非金融性的經貿、實業投資及其委託管理。所以，這一概念沒有涉及現實中大量存在的將國債、股票或期貨合約等作為合同標的的情況，因此有些偏頗。
還有觀點認為，委託理財是委託人與受託人約定，由委託人將其所有或募集的資金、證券等金融性資產交由受託人掌管，並由受託人在證券、期貨等金融市場從事營利性投資經營活動，以獲取經濟利益的行為。委託理財活動必須在證券或期貨經營機構開設資金賬户，通過證券或期貨經營機構方可進行。這一概念基本上揭示了委託理財的實質，但卻忽略了現實當中存在的以實物資產作為理財對象的情況。
我們認為，委託理財，實質上是一種投資委託管理或資產委託管理的行為。嚴格地説，“委託理財”並不是一個嚴格意義上的法律概念，而只是金融業界的習慣用語。作為一個約定俗成的用語，它包含了現實生活中各種各樣的委託理財現象。
委託理財合同有廣狹二義。廣義的委託理財合同泛指委託人將其擁有所有權或者處分權的金融資產和非金融資產（如不動產）委託給受託人從事投資管理活動的合同；而狹義的委託理財合同僅指委託人
將其擁有所有權或者處分權的金融資產（如貨幣、票據等）委託給受託人從事投資管理活動的合同。以受託資產的種類為標準，委託理財可分為金融性資產的委託理財和非金融性資產的委託理財。金融性委託理財合同糾紛，是指因委託人和受託人約定，委託人將其資金、證券等金融性資產委託給受託人，由受託人在證券、期貨等金融市場上從事股票、債券等金融工具的組合投資、管理活動所引發的合同糾紛。我們所説的委託理財糾紛，就是指的此類糾紛。
三、關於委託理財合同的類型
委託理財合同千變萬化，種類繁多。總體看來，委託理財合同有名實相符的，也有名實不符的。在名稱上，比較多的情況下，稱為委託理財合同、投資理財合同、委託投資合同、資產管理合同或投資管理合同等；有時，第三方監管合同或委託監管合同是單列的，也有合一的，單列的由委託人與監管人簽訂（委託人與受託人另籤委託理財合同），合一的由委託人、受託人、監管人共籤。委託理財合同也有以其他名稱出現的，如委託代理合同、證券（股票）交易（買賣）代理合同、委託（代理）國債投資（購買）合同、股票質押投資合同、合作（共同、合夥）投資合同，甚至託管合同、保管合同、國債回購合同、投資諮詢（顧問）合同、信託合同等等，不一而足。按照不同的標準，可對委託理財合同作出相應的分類：
（一)根據委託理財的表現形式來區分，實踐中委託理財合同主要有以下兩種:(1）子母協議，一份正式協議，一份補充協議，保底和保收益的內容一般約定在補充協議中；(2)三方監管協議，委託理財合同由三方主體共同簽訂，即委託方、受託方和監管方，監管方一般由證券公司充當。但是在具體的合同名稱上，則可能各不相同，實踐中比較多的有委託理財、委託投資、合作投資、資產管理、受託資產管理、信息諮詢服務協議、國債託管協議等等。
（二）根據合同中關於虧損負擔和贏餘分配的約定來區分，委託理財合同可以分為如下七種類型：（1）本息保底，超額歸受託人型。受託人保證到期返還委託人的本金和一定比例的年收益率，超出部分歸受託人所有，不足部分由受託人賠付。（2）本息保底，超額分成型。受託人保證到期返還委託人本金和一定比例的。收益；對超出部分，由雙方按約定比例分成。（3）本金保底，超額分成型。受託人保證委託人的本金不受損失，虧損由受託人予以補足；對盈利部分，則由雙方按比例分成。（4）盈餘分成，虧損分擔無約定型。委託人將資金委託給受託人從事股票交易，雙方只約定盈利按一定比例分成；對虧損，則沒有約定承擔的比例和方式。（5）締約當時沒有約定盈虧負擔，受託人事後承諾補償損失型。雙方在訂立合同時對交易的盈虧負擔沒有約定，對投資管理過程中出現的委託資產損失，受託人書面承諾補足委託人全部或部分損失。（6）盈餘分成和虧損未約定型。合同當事人對於盈餘的分成和虧損的分擔未作出約定。（7）利益共享、風險共擔型。委託人和受託人共同出資，以委託人或者受託人的名義開立資金帳户和股票帳户，由受託人負責資產的運作，有時委託人享有一定程度的控制權，約定利益共享，風險共擔。
（三）根據在證券、期貨市場上出現的投資人名義的不同，委託理財分為委託代理的投資理財和信託投資理財。委託人委託受託人使用委託人的賬户從事投資經營活動的，為委託代理型投資理財。委託人委託受託人以自己的名義或者受託人借用他人名義從事投資經營活動的，為信託投資理財。
四、關於合同主體
委託理財合同的主體，主要包括委託人、受託人、監管人三類。其中，受託人的主體是重點需要解決的問題。
（一）委託人的範圍。委託理財糾紛的委託人，其範圍的確定應當根據《中華人民共和國合同法》第二條的規定確定，包括各類法人、自然人或其他組織。因為委託理財糾紛均為因委託理財合同所引起，而只要是平等主體的法人、自然人或其他組織，具有相應的民事權利能力與民事行為能力的，原則上均可以成為委託人。
（二)受託人的範圍。實踐中，受託人主要包括自然人、一般有限公司、投資管理公司、投資諮詢(顧問）公司、理財工作室、經紀人、私募基金等民間性機構，也包括證券公司、期貨公司、信託投資公司、資產管理公司、企業財務公司及商業銀行、保險公司、公募基金的基金管理公司等專業性金融機構。
上述受託人可以分為兩類。第一類是金融機構，主要涉及券商，第二類是非金融機構，主要涉及投資公司。對於前者，證監會已在《證券公司客户資產管理業務試行辦法》中作出相應規定。對於後者，則尚存爭議。肯定意見認為，既然“代客理財”列在投資公司營業執照的經營範圍內，且強行法又未作禁止，應認定其具有理財資格；否定意見則主張，委託理財屬於特許經營，非金融機構不宜介入。我們認為，投資公司在受託理財時基本處於監管盲區，而目前理財活動往往涉及鉅額資金，一旦失控勢必殃及金融安全。有鑑於此，今後宜適度限縮受託理財的主體範圍，將該業務視為許可經營項目為妥。
五、委託理財合同的性質及案由的確定
（一）對委託理財合同性質的認識
我們認為，委託理財合同是一種新類型的合同。
首先，委託理財合同實際上使雙方形成了一種臨時性的合夥關係，雙方分別用不同的客體，即委託方以貨幣、受託方以勞務進行投資。委託人開立賬户後，在合同有效期內由受託方負責該合夥人的具體運營，憑藉其專業知識和投資技巧進行具體操作。雙方內部對該合夥人進行期貨投資而產生的虧損和盈利進行劃分，但該約定僅對雙方有約束力，不得對抗第三人。因此，在協議期內交易的盈虧都體現在該賬户內，一旦協議期滿，清倉結算後，雙方就按照約定承擔責任。
其次，委託理財合同是雙方當事人理性的意思自治的體現。對保底條款有人提出，由於投資存在很大的風險，如果由受託人承擔全部虧損，會使受託人的義務單方加大，是不公平的。並非理性投資主體的行為。其實，保底條款並非當事人不理性的行為。委託理財現象的產生和發展，具有有特定的社會經濟基礎，資金和投資專業知識在很多時候並不為相同的主體佔有。委託方的目的是使其貨幣增值，但缺乏使其貨幣增值的手段。對受託方來説，雖然具有可以使貨幣增值的技能和知識，但“巧婦難為無米之炊”，沒有相應的貨幣資金為載體，其技能是沒有價值的。為了將二者有機結合，實現“共贏”，委託理財便應運而生了。
最後，無論委託理財合同如何歸類，但只要此類合同不違反公序良俗原則以及法律與行政法規中的強制性規定，就應受到法律尊重與保護。申言之，對金融市場的監管必須慎重，不能以監管為由阻礙其創新。法律規定應來源於現實需要，對於委託理財行為，我們應該因勢利導，發揮其積極作用，而不要視其為洪水猛獸，以法律沒有規定為由而否定其合理性。在大力發展市場經濟的前提下，一切行為應主要由市場來決定，充分尊重當事人的意思自治。
（二）關於委託理財類合同糾紛案件的案由確定
案由的確定關係到法律關係的識別和案件的定性。對委託理財類合同糾紛案件案由的確定，實踐中五花八門，很不統一，主要有代理買賣股票糾紛、證券（股票）交易代理糾紛、一般委託合同糾紛、委託理財酬金糾紛、借款合同糾紛、合作炒股糾紛、賠償糾紛、委託買賣股票合同盈利糾紛、存款合同糾紛等等。有的同志認為，應當將委託理財糾紛作為一種新的案由單列出來，使之成為一種新的有名合同。有的同志認為，從委託理財合同中當事人的權利義務來看，這類合同無非就是法律已經規定的有名合同的某種複合，不能將其作為有名合同對待，對此類糾紛應細化分流，區別案件類型，分別確定案由。
我們認為，對委託理財糾紛作更進一步的類型化劃分和處理，在目前的法律框架下是必要的。在實踐中，委託理財類合同雖然千變萬化，但細分起來只有五種典型情況：
1 、約定本息保底，超額歸受託人所有的，實與民間借貸無異，應將案由定為借款合同糾紛；
2 、合同約定委託人直接將資金交付給受託人，由受託人以自己的名義進行投資管理的，屬於信託行為，應將其認定為信託合同糾紛；
3 、合同約定委託人自己開立資金帳户和股票帳户，委託受託人進行投資管理的，應將其認定為委託合同糾紛；
4 、合同約定雙方共同出資，利益共享、風險共擔的，應將其認定為合夥合同糾紛。
5、對存在前面幾種合同之複合情況的合同，由於合同法對複合合同的問題沒有涉及，因此，宜按照類推適用的原則，對其各構成部分分別適用各有名合同的規定。
六、關於委託理財合同及保底條款的效力
（一）委託理財合同的效力
合同效力是法律對當事人合意的事後評價。目前，對此類合同的定性在理論界和司法界都存有較大分歧，實踐中首先依據何種法律規範對其進行調整也不盡相同。我們認為，在對委託理財合同的性質認定上，不應拘泥於合同的性質，關鍵要從法理高度對其本質內容進行研判，依據《合同法》第三章的規定確定此類合同的法律效力。也就是説，判斷委託理財類合同的有效與否，只能依據法律規定，把握合同當事人的真實意思表示，虛偽表示、隱匿行為、惡意串通、假借名義損害國家、集體、自然人合法權益甚至實施違法犯罪的，應當視為合同無效；同時，有效性應當也源於法無明令禁止即為許可，如果當事人以法律法規禁止委託的資產實施了委託理財，合同應為無效，但是，根據《行政許可法》和《信託法》的規定，委託理財不應採取許可制和專營制方式。
在此次調研中，金融業務資格的缺乏不應導致委託理財合同無效成為在確定合同效力時爭
論最大的問題。我們認為業務資格的缺乏不應導致委託理財合同無效。
（二）保底條款的效力
“保底條款”是人們對各種委託理財合同中委託人向受託人作出的保證本金不受損失，超額分成、保證本息最低迴報，超額分成、保證本息固定回報，超額歸受託人等約定的統稱。實踐中保底條款可分為保證本息固定回報條款、保證本息最低迴報條款和保證本金不受損失條款等三種。
在委託理財合同糾紛案件的處理中，爭議最大的問題就是保底條款的效力。我們認為，對保底條款，只要不存在合同法第五十二條、第五十三條規定的情形的，原則上應當認定有效。理由是：
1、基於市場主體投資和證券市場發展的需要，人們發明了委託理財合同這種投資方式。實踐中典型的委託理財合同，徒有委託的外殼，其具有與一般的委託或信託合同明顯不同的本質特徵，即受託人承擔民事責任不以過錯為條件，並原則上承擔受託行為的所有風險。金融性的委託理財與通常意義上的投資行為也有差異，是對證券、期貨等虛擬市場的投資，具有高風險、高收益的特點。由於絕大多數委託理財合同中都約定有保底條款，對委託理財合同所包含的法律關係是什麼，本身就是一個爭議很大的問題。對於這樣一種具有資金融通和資金管理雙重功能的新類型的商事合同，我們簡單地用委託合同或信託合同去套，或者非得將它定性為我國合同法中的有名合同，並不是科學客觀的態度。因此，審判實踐中我們也沒有理由運用委託合同或投資行為的屬性，去闡釋委託理財合同，並認定當事人在合同中約定的保底條款無效。
2、迄今為止，我國法律、法規中禁止金融性委託理財的規定，僅見於《證券法》第143條關於“證券公司不得以任何方式對客户證券買賣的收益或者賠償證券買賣的損失作出承諾”的規定。但依體系解釋方法，從該法第194條對違反第142、143條的法律責任的規定來看，禁止接受全權委託和承諾保底收益僅僅是針對券商的經紀業務。其他的禁止保底條款的規定主要表現為人民銀行的規章，如《信託投資公司管理辦法》第31條、《信託投資公司資金信託管理暫行辦法》第4條等，而這些規章又顯然是從強化對信託投資公司的風險管理方面作的規定，且信託投資公司的現實運作和人民銀行對其的監管均未嚴格遵守上述規定。人民法院認定合同的效力，只能以法律和行政法規為依據，上述規章顯然不能作為認定合同無效的依據。另一方面，即使國家現在通過法律、法規的強制性規定認可保底條款，也存在法的溯及力問題。當事人此前在委託理財合同中約定保底條款，其無法預見會發生無效的後果。認定保底條款約定無效，對當事人明顯不公。
3、在委託理財關係中，由於委託人專業知識的匱乏和合同約定由受託人全權負責等原因，受託人的獨立意志和受託權限都得到了極大的擴張。其在享有較大權力的同時，根據權責一致的原則，當然應當負有較大的責任。從委託人權益的救濟渠道方面來看，受託人在投資領域的專業知識強於委託人，處於實際上的優勢地位，如果發生糾紛，由委託人舉證或者識別受託人是否存在過錯頗為不易。此外，我國證券市場還存在信息透明度不夠、惡意虧損現象較多等問題。保底條款則為解決一直存在的委託成本問題提供了一種剛性的約束，有利於督促受託人勤勉敬業，防止道德風險。
4、雖然從維護金融機構自身安全的角度出發，對保底條款採取有限承認的態度，對於平衡作為鉅額委託理財合同委託人的上市公司和作為受託人的證券公司的利益，有一定作用。但因這種觀點缺乏法理支持，從構建金融機構信用和維護國家金融市場秩序的角度，具有致命性的負面效應。顯失公平是指在締約時雙方當事人權利義務的失衡，我們不能忽視20xx年前投資股市曾有的高額利潤，而僅僅根據近幾年股市低迷導致的鉅額虧損來推斷保底條款顯失公平。投資證券市場的高風險、高利益是基本常識，對於因股市週期性的漲跌導致的合同當事人權利義務失衡，解釋為正常的商業風險更令人信服，從而排除了情勢變更原則的適用餘地。至於參照合同法關於調低違約金的規定，僅僅保護法定利率收益，實際上將委託理財當作了儲蓄，不符合市場催生委託理財這種融資投資方式的目的。
一、調查目的
當今世界，食品不安全的風險源不斷增加，人們對食品不安全風險的認識逐步提高。尤其是現代農業生產對化學投入物的依賴程度越來越高，極端氣候頻繁出現，污染物不斷增多，都使食品不安全風險上升。我國食品加工業和餐飲業多數為小作坊、小企業。他們對食品衞生安全比較漠視，往往又在政府監管之外。因此，關注食品安全，人人有責。通過對食品安全的調查，關注食品安全，開展食品安全的知識宣傳，加強人們對食品安全重要性的認識，健全食品質量監督體系，逐步改善食品安全嚴峻的現狀。
二、調查方法、時間、對象
調查方法：通過對內鄉縣下各鄉鎮的的農貿市場的實地考察，食品加工企業生產環節的參觀調查，發出問卷調查調查人們對食品安全的瞭解。問卷回收率90%。
調查時間：20xx年8月10日至20xx年8月21日
調查對象：農貿市場小販，食品加工廠，普通消費羣眾
三、調查結果及分析
根據調查顯示，我縣17.8%的居民民對食品安全狀況表示放心，62.2%表示部分品種不放心；84.1%的市民在採購食品過程中最關注的是食品安全性；48.6%的市民認為食品安全最大的隱患在生產加工環節，27.3%認為在餐飲消費環節，18.8%認為在流通環節。可見，雖然近幾年在食品安全方面做了大量卓有成效的工作，但市民對食品安全還不是很放心，食品安全總體形勢仍比較嚴峻，食品安全工作還存在一些問題和不足，具體表現在以下幾個方面：
（一)食品安全問題仍較突出。經過政府的規範和整治，食品案件多發的勢頭得到了遏制，但我縣食品安全隱患和問題仍然十分突出。一是初級農產品(水產品）源頭污染仍然嚴重。工業“三廢’和城鄉垃圾污染以及水體嚴重劣化，致使農產品受到重金屬和有毒物質污染的問題仍不容忽視，有些化工廠還建在無公害農產品生產基地的附近，容易造成附近水域和土壤的工業污染，羣眾反響比較強烈。同時由於尚未形成對農業生產者有約束力的科學用藥和安全用藥制度，農藥、化肥的使用量和使用時間隨意性較大，不到農藥使用安全間隔期就採收上市現象尚有存在，農產品質量安全問題仍需引起高度重視。二是食品生產單位多為家庭作坊式經營，具有多、小、散的特點，質量保證體系不健全，部分生產單位的生產原料和衞生條件無法保障，添加劑濫用使得食品安全存有重大隱患。據權威顯示，有關部門上半年檢測顯示，糕點類產品抽檢合格率只有40%；豆製品合格率極低，有較大安全隱患，第一季度全區抽檢豆製品10批次，合格率為0。三是流通環節經營秩序不夠規範，經銷農產品和食品的集貿市場、企業、個體户大多缺乏必要的設施和規範的管理，出售過期或變質食品現象仍有發生。四是消費領域城鄉差異大，各種整治活動主要集中在城區開展，而農村食品安全監管力量相對薄弱，致使大量假劣食品流向農村，農村食品安全形勢令人堪憂。同時餐飲業還存在餐具消毒不徹底、熟食操作不規範、流動攤點監管難等問題。
（二）食品安全監管合力還需增強。由於現行的食品安全法律法規還不完善，難以保障食品安全執法工作。食品安全監管隊伍建設滯後，人員缺乏，難以適應食品安全監管的實際需要；食品安全監管環節眾多，涉及的主管部門有農林、漁業、工商、貿糧、衞生、質技監、食藥監等單位，各職能部門之間的協調機制也不夠完善，容易造成多頭管理或監管不力現象，致使有些問題監管難以到位，影響了食品安全執法工作。
（三）食品安全基礎設施薄弱。食品安全監測量多面廣，但技術檢測工作滯後，食品檢測設備相對不足，檢測力量跟不上檢測需求。財政投入不足，執法裝備和檢測設施比較匱乏。另外，食品安全信息來源不足，食品市場是一個很大的市場，涉及的種類繁多，單靠單個部門的例行抽查，很難全面控制當前市場的所有食品質量。社會舉報、投訴和村居食品安全協管員制度是一個信息來源的途徑，但是當前食品類的舉報和投訴較少，協管員受知識水平和工作精力限制所反饋的信息也比較有限，況且所投訴、舉報和反映的問題多數已成後果、造成危害，只能事後算賬，難以做到事前把關。
（四）消費者的自我保護意識不強。一些農民對於農藥殘留問題認識不夠，羣眾識別假劣食品能力較低，自我保護意識不強。對於食品安全事件，消費者一方面存在麻痺思想，對有些危害性估計不足，自我保護意識不強；另一方面又受生活條件等多方面因素制約，有些無可奈何，抱着聽之任之的態度。另外，由於經濟、文化知識等方面的原因，不少消費者對食品安全的知識瞭解不多，特別是不少“新路橋人”購買食品時大多隻看價錢，一味要求價廉而忽視物美，一些價低質次的食品成為主打食品，甚至成為部分兒童手中的美味。
一、我縣近年來治安案件查處工作狀況及問題
近幾年，我縣治安案件查處工作取得了很大的進展，長期存在的處理不公、處罰不力、久拖不結三個一直比較突出的問題都有明顯好轉。通過執法實踐，培養鍛鍊了隊伍，積累了寶貴的經驗，促進了依法行政，全面推動了公安法制建設。儘管經過我們的不斷努力，着力解決了一些治安案件查處工作中存在的問題。但是，從調研掌握的情況和社會各界反映的情況看，問題依然不少，當前在辦理治安案件中存在的主要問題集中表現在以下幾個方面：
1、受案不及時。一些單位不能嚴格按照法律規定進行受案，由於未及時受案，導致一些案件無法得到及時處理，造成當事人不滿，引發羣眾上訪。
2、取證不及時。個別辦案民警受理案件後，未及時到現場開展調查取證；有的接案後，拖至數日才找證人取證。使案件糾纏不清，時過境遷，久拖不結。
3、網上辦案的熟練程度還有待於進一步提高。
二、治安案件查處工作存在問題的原因
影響治安案件查處的原因很多，從客觀上講，羣眾法制觀念淡薄，知情不舉，知情不報。公安機關在調查取證時得不到羣眾的配合、支持，甚至有的出假證、偽證，給依法查處案件帶來極大困難。人體傷害案件案發後，當事人往往需要就醫治療，傷害程度一時難以認定，因此無法及時裁決；致使案件很難儘快結案。從主觀上講，民警的辦案技能還有待於進一步提高。
三、治安案件查處工作的對策及建議
1、堅持依法辦案任何執法中的偏差，都會給當事人的合法權益造成損害，影響公安機關的形象。因此，我們要準確地適用法律，嚴格地執行法律。才能有效地維護社會治安秩序，充分體現法律的嚴肅性。
2、保證辦案時限提出辦案時限，目的是為了加快案件的審結，從根本上解決久拖不結的問題。保證及時結案或在規定的時限內結案，關鍵在證據，接受案件就要及時出現場，收集證據，治安案件是以責論處的，證據充分了，責任也就清楚了，所以證據是辦好治安案件的前提和基礎。
3、強化執法監督要結合實際，深入持久地開展嚴格執法、依法行政的宣傳教育；強化執法檢查，形成反饋和糾錯機制，把好辦案質量關；改善執法活動，提高執法水平，建立健全公安執法內部監督制約體制，逐步實現監督的經常化、制度化、法制化，充分保障公安機關依法有效地行使職權，把各項公安工作納入法制化軌道。
案由：未經批准、非法佔地調查機關：國土資源局承辦人：
調查時間：
當事人：
經調查認定的主要違法事實
20xx年1月10日，我局執法人員在巡查中發現縣XX鎮XX村XX組村民李XX未經有權人民政府批准，擅自佔用本組集體農用地建商住房的違法行為後，進行了認真調查取證，並於20xx年1月13日依法立案查處，主要案情如下：
20xx年10月10日，縣XX鎮XX村XX組村民李XX向村委會提出用地申請，準備利用位於XX路東本人的自留地建農藥化肥門市部，經村委會研究同意後，村委會主任李XX為其填寫了《農村居民宅基地審批表》和《村鎮建設工程位置申請審批書》並簽署意見，加蓋村委會公章，其中《農村居民宅基地審批表》未經鎮政府審核、縣政府審批；《村鎮建設工程位置申請審批書》經鎮建設服務管理所工作人員王XX簽署意見並簽字。20xx年12月10日XX鎮建築工程管理站為其辦理了《建設工程施工許可證》，工程名稱為商住房，20xx年12月19日XX鎮建設服務管理所為其辦理了《江蘇省村鎮工程建設許可證》，建設項目名稱為商住房，但
是在未取得用地審批手續的情況下，李XX於20xx年1月6日開始動工建設，至20xx年1月10日，10間房屋地基建成。經現場勘查，該宗地位於縣X城鎮XX村XX組生產路東，東鄰農用地，西鄰XX村XX組生產路，南鄰農用地，北鄰農用地；東西長10米，南北長20米，佔地面積200平方米，其中建築佔地面積200平方米，該宗地位於基本農田保護區內，土地性質為耕地，不符合土地利用總體規劃。
法律依據:李XX未經有權人民政府批准，非法佔用本組集體農用地建商住房的行為，違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款、第四十四條第一款之規定，依據該法第七十六條第一款和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條之規定進行處罰。
建議:
一、退還非法佔用的土地，限十五日內自行拆除在非法佔用土地上新建的10間房屋地基；
二、罰款陸仟元整（按非法佔用土地面積處每平方米30元罰款）。
承辦人（簽名）：楊XX張XX
20xx年1月30日
在近幾年的司法實踐中，筆者對某一基層人民法院XX年至XX年受理的9件刑事自訴案件統計發現，XX年受理刑事自訴案件3件，XX年受理刑事自訴案件6件，同比增長100%，其中調解2件、撤訴1件，調撤率33.3%。
一是審查把關不嚴，盲目立案。刑事自訴案件往往是當事人一紙訴狀，法院便予以立案，缺乏嚴格的審查把關，致使刑事案件不斷增多。
二是易立難審，久審不決。由於立案審查把關不嚴，受案後發現許多問題，加之雙方爭執較大，而又無法查明案件事實真相，難於收集定案證據，往往形成案件“判又判不了，調又調不成”的局面。
三是濫用強制措施。刑事自訴案件屬輕微刑事案件，自訴人可以撤訴，也可以與被告人自行和解，矛盾容易化解。因此，決定對被告人採取逮捕措施應當嚴格把握。但是，目前一些法院的常用做法是，只要被告人的態度不好或不予配合，就對其採取逮捕措施。不僅給審判工作帶來被動，而且容易激化雙方的矛盾。
四是刑事部分判決後，民事賠償部分難以執行，案結事未了。由於審判人員在審判中對被告人採取強制措施的任意性和濫用職權，造成被告人心理反差，牴觸對立情緒較大，本來可以調解或和解結案的案件，不得不判決結案。而被告人難於接受，致使附帶民事賠償部分難以兑現執行。
針對上述狀況，筆者建議，人民法院審理刑事自訴案件應從以下幾個方面予以改進：
一是要把好立案審查關。嚴格審查自訴 案件有關 刑事部分，如果沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的就不予立案；如自訴人堅持提起刑事訴訟，則裁定駁回起訴或判決駁回訴訟請求。
二是要做好立案後審理中的處理工作。如發現受案後刑事自訴案件不屬於本院管轄，應將所受理的案件立即移送有關部門處理；證據材料不足，不能證明被告人構成犯罪，就應宣告被告人無罪。更不能認為需要被告人賠償就盲目推定被告人有罪。
三是要極其慎重穩妥的採取強制措施。刑事自訴案件在審查核實證據的基礎上，確實認為被告人的行為觸犯了刑律，不採取強制措施不利於訴訟程序順利進行，或者產生不良社會後果，才可採取強制措施。同時要嚴格審批手續。
四是要注重調解，增強良好社會效應。刑事自訴案件多是鄰里糾紛，往往是小事釀成大禍，多方因素激化的矛盾，因而要多調少判，這樣一來有利於社會穩定，促使當事人化解矛盾，便於附帶民事賠償部分順利得到執行。
自20_年7月5日，我們接到縣信訪辦批轉的_鎮_村羣眾舉報信，信中反映_鎮_村支部書記__、村主任__違法違紀的系列問題。針對反映問題性質的嚴重程度，我們_鎮紀委、監察室立即成立了調查組。現將有關情況報告如下：
__，男，1952年7月7日出生，現年53歲，1992年5月在村任職。中共黨員，國中文化程度，現任__村支部書記。
(1)__自1985年任村民小組組長以來，當時，__村全村漁塘18口，連續與村簽訂了承包漁塘三次合同，按當時村級實際情況和集體意見決定，每個階段結算的方式不一樣。其中，1985年至1990年，經協商，採取按每口漁塘年產量估算，村級與承包漁塘者按“八二”分成，用魚抵交漁塘利潤款；1991年至1997年重新承包，當時合同由__簽訂，他本人也參加承包，按村集體定的意見，按每年上交利潤款6200元（其中__本人承包3571元）；1998年至2007年一次連續簽訂十年合同，由他本人和__兩人共同承包，每年上交利潤6200元。經紀委財務清理組查賬核實，包括另外在2000年4月承包漁池一口上交利潤全部入賬。__在承包漁池70畝過程中，在他們承包前，村集體對其它所有漁池進行了一次全面整修，對漁池壩進行了加固，村集體安裝了公路排水。整修池壩、過水等費用村集體作了報銷處理。__等幾個承包户承包後，對漁池也進行了零星整修。清理組通過查賬瞭解，未發現村報銷這些費用。__自1985年以來至去年，前後承包二十年，其漁池上交款沒有用現金與村結算，只是，其它漁塘、漁池承包人與村結算也是用村欠條或用建造漁池工程款抵付。自20_年起，所有承包户全部是預交現金，再承包。
(2)__村在2000年，結合上級精神，村級推行產業結構調整，共修建漁池4口，造成四組稻田面積減少，鑑於當時實際情況，從一組無人耕種的田中調出22.6畝到四組。當時，村級召開了支部大會討論此事，合同也落實到了四組農户。税費改革時，合同書全部報到財政所。20_年實行土地二輪延包，__村召開羣眾代表大會，一致認為以税改落實到户面積不變，採取微調方式。1組22.6畝田確權確地還在四組農户，國家有關優惠補貼按上級報表落實在四組農户。一組農户意識到如今國家政策如此優越，紛紛要求村級將調出的田地重新調回來，純屬鑽國家政策空子，有些人鼓動村民到村、到鎮上多次上訪，並且強行將調出的田地佔為己有，導致造成信訪件上所説的一組村民合同書上寫的卻是四組村民的名字。
(3)__村在2003年度為了落實上級政策，在_鎮6個村範圍內興建農業綜合開發工程，該項目是以縣財政局農發辦和_鎮財政所為主體。鑑於村集體意見要求對外招標，增強透明度，由村祕書王順超同志起草招標公示，分別在多處張帖。10天過去了，竟然無一人接標，大家都擔心上級政策資金難以到位。其他5個村，工程已完成一半以上，在上級單位的一再督促下，財政所副主任陳建中再次動員村委會一班人要定期保質保量完成。迫於無奈，__村採取村幹5人共同承擔風險。在這種情況下，他們才與財政所簽訂合同，完全設有信訪件上所説的以權包攬工程一事。
(4)__村在2004年度落實糧食補貼方面，完全是按照國家有關政策直接補貼到農户。按國家補貼標準，稻田每畝補貼到户33.35元，分兩個階段進行，直補和早初良種補貼由財政所陳主任直接與農户結算。在結算過程中，欠農業税的農户，經協商同意，抵交了農業税款，未欠農業税款農户，財政所直接付了現金，中稻和晚稻鑑於財政所人手不夠，由村乾和組長牽頭與農户結算。方式與前一個階段相同，中間存在個別農户與村不結算，村直接在該户欠税税票上扣減，農户與村未辦結好手續。那只是極少農户存在過去與村結賬過程中有紛爭，暫且放下。
(5)__村2002年根據鄂政發〔2002〕6號文件精神，結合本村的實際情況，為及時解決好農村人口飲水解困工作，積極上報，爭取飲水解困資金4.2萬元。按照上面文件精神要求，人平投資330元，其中中央投入每人105元，省配套投資10%（每人33元），其餘部分由地方配套和羣眾自籌。根據__村集體意見，中央投入部分按90元水利工款及打水井農户補給水泥，分解到農户；省配套資金上級未拔付，其中完成標準高的農户，村另外獎付水利工款50元。因為當時在税費改革前，村級水利工當現金結算，實際上農户沒有完全享受國家飲水解困政策。此項，我們鎮紀委正作適當處理。
6)__村2003年按上面文件規定，每個勞力負擔水利工15個，工值8元，村與農户的結算情況是：對少數農户全年超額完成了任務的，對超出部分可以抵減原來欠村的各項上交款，沒有抵減的，村出具了欠條。對那些常年做工的農户，而村又欠了他們的錢，由農户自願拿出村級欠條來抵減，對大部分不願做工的和少做了勞務工的農户，由於他們不願與村結賬，就由組長造冊登記，欠工個數及金額，交村作為後來結帳依據。工作落實不到位，對農户的各項結算不及時、不公開，導致羣眾上訪，__村的全體村幹也認識到這些問題帶來的嚴重後果，因此，我們建議不予追究個人責任，但責令其對存在的問題整改到位。
(7)__村村主任__，現有四個孩子，最大孩子出生於1985年，最小孩生於1996年，其妻已作結紮手術。2001年5月，鎮委研究決定，該同志任村委會副主任，主管財貿工作（當時該村無村主任），2002年第五屆村民委員會換屆選舉時，龔被村民海選為__村村主任。__到村任職以後，曾多次向黨組織提出申請，要求加入黨組織；村黨支部多次向鎮黨委呈報，鎮黨委考慮到__的計劃生育問題，一直未予呈報。20_年7月，經鎮委考察組多次考察，認為該同志最小孩已近10歲，按《湖北省計劃生育條例》規定，計劃外生育者在5年內不得評先評優，不予批准入黨，而他已近10年，遂將__的情況如實上報縣委組織部，組織部已批准__為中共預備黨員。
中共_鎮紀委調查組
_年_月_日
訴訟文書材料是訴訟檔案形成的重要依據，其排序是否規範直接影響訴訟案件裝訂歸檔和訴訟檔案的利用。現行民商事一審案件卷內材料排序是按照1991年最高人民法院關於《人民法院訴訟文書立卷歸檔辦法》中民事一審“訴訟文書材料的排列”規定的卷內目錄的內容進行操作的。隨着民事審判大格局的形成，民事一審卷內目錄內容已顯現出一些不足。為進一步規範訴訟文書材料的排序，便於訴訟案件裝訂歸檔和檔案的利用，筆者通過相關調查研究，針對現行民商事一審案件卷內文書材料歸檔排序中存在的問題，並根據相關的法律法規，結合自身的工作經驗，對如何改進民商事一審案件卷內目錄內容及排序提出拙見，欲以司法同仁探討。
一、基本情況
1、《人民法院訴訟文書立卷歸檔辦法》（以下簡稱《歸檔辦法》）施行前，卷內材料的排序隨意性大。
2、《歸檔辦法》施行後至1997年，按照“訴訟文書材料的排列”規定，民事、經濟案件按照卷內目錄內容排序裝訂歸檔，卷內材料較為有序。
3.1998年，開始探索民事經濟審判方式改革，民事、經濟案件根據審判方式改革的需要，先後增加了“當事人訴訟須知”、“舉證須知”、“當事人權利義務須知”、“限期舉證通知書”等《歸檔辦法》中卷內目錄排序所沒有的材料，而卷內目錄的排序內容沒有變，審判人員只是將新增材料隨意裝入卷內或附卷。
4.20xx年，根據《最高人民法院關於民事訴訟證據的若干規定》（以下簡稱《證據規定》）及程序法的相關規定，先後又增加“人民法院民事訴訟風險提示書”、“當事人送達地址確認書”、“證據交換通知書”、“轉換程序通知書”、“證據交換筆錄”、“追加當事人通知書”、“申請證人出庭、證據調查及批覆”、“領取裁判文書通知書”等原卷內目錄排序中所沒有的內容。對此，在不改變《歸檔辦法》排序原則的基礎上，審判人員把出現的新材料按卷內目錄中相應的內容穿插排列，但很不規範。
二、卷內文書材料排序中存在的突出問題
(一)《歸檔辦法》中“民事一審卷內目錄”與當前民商事一審案件卷內文書材料存在着脱節和不符現象，主要表現在：
1、《歸檔辦法》中“民事一審卷內目錄”有相當部分內容已不適應司法改革發展的需要。大民事格局形成以前，民事案件與經濟案件屬不同類別的案件，民事卷內的目錄內容只有20項，經濟卷內的目錄內容有26項，二者內容完全相同之處只有6項，不同之處有22項。隨着大民事格局的形成，經濟案件與民事案件統稱為民商事案件，而目錄內容無論是20項還是26項，均不適應當前民商事案件訴訟文書材料歸檔的需要。
2、大民事格局形成後，《歸檔辦法》中“民事一審卷內目錄”不能體現民商事一審案件卷內訴訟文書材料的新特點。隨着審判方式改革的深入，新增加了一些新的訴訟文書材料，如：立案時除了原有的受理案件通知書外，出現了立案審查、審判流程管理信息表、當事人訴訟須知、人民法院民事訴訟風險提示書、廉政監督卡、當事人送達地址確認書等；《證據規定》施行後，當事人依據《證據規定》申請法院調查取證、申請證人出庭作證等，法院根據當事人的申請作出答覆的材料；經當事人申請、對於證據較多或者複雜疑難的案件，法院在開庭審理前要進行證據交換製作的證據交換筆錄；轉換程序通知書等與案件相關聯又必須附卷的相關材料，但卷內目錄又沒有這些內容。因此，卷內目錄急需增加這些新內容，以體現審判方式改革的新特點。
(二)對訴訟文書材料的排序不重視
筆者經過調研發現，審判人員對卷內訴訟文書材料的排序問題重視不夠，沒有考慮卷內材料排序管理的規範性問題、排序裝訂的效率問題、以及訴訟檔案的利用問題，致使當前檔案裝訂的卷內文書材料排列順序隨意性大，出現零亂無序、不規範的現象，直接影響了檔案的質量和利用效率。
(三)做法不統一
民事審判大格局形成後，對於民商事一審案件中出現的新材料、新訴訟文書，雖然採取了相應措施，但做法不統一，主要表現在：
1、有的分散放在卷內目錄的位置。雖然在卷內目錄反映了材料名稱，但顯得分散、零亂。
2、有的放在與卷內目錄相類似的位置，所作的調整不夠完整。雖對增加的一些新材料，如：“立案審查、審判流程管理信息表”，“當事人訴訟須知、人民法院民事訴訟風險提示書、舉證通知書、廉政監督卡”、“延長舉證期限、調查收集證據、證據保全、證人出庭作證、重新鑑定的申請及法院的通知書或決定書”在“民事一審卷內目錄”作了一些修訂，但不夠完整，排列順序不統一。
三、改革民商事一審案件正卷訴訟文書材料排列順序的建議
為了規範訴訟文書材料的排序，更好地發揮訴訟檔案為審判工作和其他工作服務的作用，筆者經過調查研究，結合相關法律法規的規定及自身的工作經驗，對民商事一審案件訴訟文書材料卷內目錄排序問題提出如下建議：
(一)民商事一審案件卷內目錄的內容
筆者認為，民商事一審案件卷內目錄除了內容相同的6項應當保留外，其餘可用的、不同的、且內容不完整的部分應根據實際情況進行合併修改、補充，使民商事一審案件的卷內目錄更加完善。
1、“立案審批表”修改為“立案審查、審判流程管理信息表”，以符合最高人民法院關於司法統計信息管理的規定。
2、“起訴書或口訴筆錄”與“起訴書及附件”合併修改為“起訴狀及附件”。因為，把起訴書改為起訴狀，既符合民事訴訟法的規定，又符合當事人對它的一般稱謂。實踐中，一些不識字的當事人請人代書起訴狀，很少口頭起訴，因此，建議取消“口訴筆錄”。
3、“立案（受理）通知書”與“受理案件通知書”合併修改為“受理案件通知書”，並結合審判工作改革後增加的新的訴訟材料，如“當事人訴訟須知、人民法院民事訴訟風險提示書、當事人送達地址確認書、舉證通知書、廉政監督卡”等。這些新材料都是立案時，法院必須送達當事人，告知其訴訟的有關規定，需要附卷的材料。
4、“繳納訴訟費或免費手續”與“繳納訴訟費通知及預收收據”合併修改為“減、免、緩交訴訟費申請、審批手續及繳納訴訟費收據”。因為，有的案件當事人起訴時經濟上確有困難，提出減、免、緩申請及法院是否准許的審批手續都要附卷，而原目錄內容簡單，實踐中操作不便，補充完整後清晰明瞭，便於操作。
5、“應訴通知書回執”與“送達起訴書回執”合併修改為“應訴通知書”、“送達回證”，同時增加“送達起訴狀副本、開庭傳票公告及張貼依據”、“人民法院民事訴訟風險提示書、舉證通知書、廉政監督卡等”、“當事人送達地址確認書”、“追加當事人通知書、第三人蔘與訴訟申請及批覆”等內容。因為，有的訴訟文書必須送達給被告，有的案件因被告下落不明而依法公告送達；有的案件在審理中發現需要追加當事人；有的案件出現第三人申請參加訴訟，或者法院通知第三人蔘加訴訟，這些訴訟文書真實地反映了案件的程序問題，也必須附卷。
6、“原、被告訴訟代理人、法定代表人委託授權書、鑑定委託書及法定代表人身份證明”與“原告、被告、第三人法定代表人身份證明及授權委託書”合併修改為“原、被告、第三人訴訟代理人、法定代表人身份證明及授權委託書”。因為，該欄目是反映各方當事人法定代表人、訴訟代理人身份證明及授權情況，不應把“鑑定委託書”放在該欄目，應予以取消。
7、“原、被告舉證材料”修改為“證據收據、原、被告及第三人舉證材料”。因為，有的案件會出現第三人的舉證材料；《證據規定》要求法院收到當事人提交的證據材料，應當出具收據，因此，應增加第三人舉證材料和證據收據。
8、“訴訟保全或先行給付申請及本院裁定”修改為“財產保全申請（擔保）、先予執行申請等材料、本院作出的裁定和複議文書、協助執行通知書及送達回證”。因為，這些材料是法院作出採取財產保全、先予執行裁定所必需的，應當在卷內目錄內容中加以反映。
9、“訴訟保全或先行給付的執行記錄”修改為“執行財產保全、先予執行的筆錄、協助執行通知書及送達回證等材料”。因為，這些材料涉及法院執行財產保全、先予執行的執行情況和當事人的合法利益，必須在卷內目錄內容中加以反映。
10、“詢問、調查取證材料”與“詢問、調查筆錄及調查取證材料”合併修改為“詢問、調查（勘驗）筆錄及調查取證材料”，同時增加“申請證人出庭作證、申請法院調查收集證據手續及批覆”。因為，當事人依據《證據規定》申請證人出庭作證、申請法院調查收集證據的申請書及法院是否准予的批覆是反映審判改革出現的新材料，符合程序法關於證據的有關規定，應當在卷內目錄內容中加以反映
隨着社會的轉型、社會環境的變化、思想觀念的分化，人們的婚戀觀變得複雜多元，傳統的婚姻家庭受到衝擊。據民政部門相關數據，中國離婚率連續12年攀升，離婚率增幅首次超過了結婚率增幅。離婚案件的高發，其背後的原因是什麼？
從長沙市天心區法院通過採取隨機抽樣方式對該院轄區20xx、20xx、20xx三年中受理的離婚案件共500件進行調研，基數較大，力求本次調研數據的科學性和準確性。
一、天心區人民法院離婚案件基本情況及特點1受理案件數量
本院受理離婚案件數量每年遞增，且增幅較大。20xx年受理離婚案件300件，同比上升8.7%；20xx年333件，同比上升11%；20xx年352件，同比上升5.9%。
2、原告年齡分佈
離婚案件當事人平均年齡逐年降低，婚齡逐年縮短。根據調研數據，離婚案件原告多分佈在30歲至45歲之間，佔比56%。30歲以下和45歲以上的原告比重相對均衡，均為22%。從年齡結構看，22—35歲人羣是離婚主力軍，36—50歲年齡段是婚姻相對平穩期，50歲以上人羣離婚率上揚。結婚未滿一年的佔15%；結婚1至3年的佔12%；結婚3至5年的佔31%；結婚5至10年的佔33%；結婚10至20年的佔7%；結婚20年以上的佔2%。
3、訴訟主體
女性主動提出離婚的比例大。原告的男女比率為39.4：60.6，女性起訴人數超過男性的1.5倍。其中，原告為80後的離婚案件中，女性比重是男性的6倍多。但是，在45歲以上的年齡層，男性起訴的比重反彈，為14.6%，接近女性起訴的兩倍。
4、起訴理由
起訴理由比較集中，多為性格和經濟方面的原因。因性格不合提起離婚訴訟的案件有201件，因家庭暴力的有47件，因工作生活原因導致長期兩地分居的有35件，因小孩撫養教育觀念不統一的有12件，因被告患有婚前不應結婚的疾病且婚後尚未治癒的有9件，因被告有賭博、吸毒、醉酒等惡習且屢教不改的有18件，因婚後未孕導致影響夫妻感情及家庭關係的有7件，因閃婚而導致雙方溝通了解不夠的22件，因家庭瑣事爭吵的有61件，因婚姻外遇的有74件，因被告無收入來源、經濟壓力大的有4件，因被告擅自處理夫妻共同財產的有8件，因婆媳關係不和導致夫妻感情不睦的有2件。
值得注意的是，因性格不合已經成為原告主張解除婚姻關係的首要原因。這種現象的出現與《婚姻法》第三十二條中“如感情確已破裂，調解無效，應准予離婚”的規定有直接關係，導致在沒有法定解除婚姻的情形的條件下，性格不合成為主張感情確已破裂的主要理由。但是，由於性格不和在詞義上具有高度抽象性和概念性，也具有涵蓋其他法定離婚理由的包容性，這導致對性格不和的判斷、衡量缺乏相應的標準，進而造成了司法認定之難。
5、一審結案方式
一審結案方式主要為判決、調解和撤訴，具體情況為：法院調解離婚106件、調解和好47件、撤訴123件、判決不準予離婚142件、判決離婚79件、駁回起訴3件。
4、適用程序
離婚案件中大量適用的是簡易程序，佔比57.3%。一些離婚案件事實清楚、權利義務關係明確、爭議不大，尤其是婚姻關係維繫時間較短、沒有生育小孩的案件，往往適用簡易程序有利於便利當事人訴訟，早日解決婚姻問題，也有利於節約訴訟成本，符合訴訟經濟的要求。但是，對於離婚案件不能簡單地一刀切，不能不尊重當事人的意願，單純地為了早日結案而適用簡易程序。特別是，目前離婚案件呈複雜化的趨勢發展，牽涉到財產利益分配、夫妻共同債務認定、家庭暴力、婚外情、賭博、吸毒等離婚理由的認定等，如果草率地適用簡易程序將不利於案件事實的查明和爭議焦點的辨析。因此，在審理離婚案件中，要科學合理地根據案件具體情況採取科學合理的適用程序。
二、離婚案件增加的成因及發展態勢
1、婚戀觀日趨自由，婚姻的人身依附性趨小
隨着經濟的快速發展，老百姓的經濟能力增強，更敢於追求自我，婚姻自由也成為當下的宣言。追求婚姻自由和期待婚姻能給自己更好的發展平台成為時下青年男女擇偶的首選。特別是，女性職業化趨勢的明顯加強，婦女地位明顯提高，越來越多的女性已經實現了經濟獨立和自由，改變了以往依靠婚姻維持生活的心理，擺脱了婚姻對人身依附性。同時，在當時下的現代文明時代，社會認識、人們思想觀念迅速轉變，離婚不再遭到社會較低的社會評價，離婚不再被認為是不光彩的事情，社會開放，人們享有婚姻自主權，“婚前性行為”、“試婚”、“好聚好散”等現象也早已是司空見慣的事。越來越開放的婚姻觀也改變了傳統婚姻模式，特別是夫妻財產約定製的流行，個體性被放大，婚姻對夫妻的實際影響越來越小，當事人對婚姻的經濟和人身的依附性也越來越小。當婚姻關係不能滿足自我的需求時，離婚便成為一種解脱的選擇。
2、法制意識加強，離婚手續簡化
隨着我國法制建設的推進，法律知識的普及，越來越多的老百姓知道並且善於利用法律手段處理問題和維護權益。作為社會的基本關係之一的家庭關係自然也受此影響，當遇到家庭問題和矛盾時，法律手段往往被運用。但是，這導致了一個問題：由於婚姻案件的門檻低、訴訟費用低、起訴便利，原告往往在並沒有窮盡其他救濟手段的情況下即提起訴訟，這會造成部分司法資源的浪費。同時，新的《婚姻登記條例》頒佈實施後，簡化了離婚登記手續，國家不再幹預個人的私生活，消除了當事人的諸多顧忌。
3、溝通不足，性格不合成為婚姻的最大殺手
近年來，閃婚的現象與日俱增，越來越多的年輕人在沒有長期的有效溝通和相互瞭解的情況下就輕率結婚，到婚後才發現生活方式、價值觀念不一致，導致摩擦不斷、爭吵不休，進而造成閃離的現象頻發。此外，因工作、學習、感情等主客觀原因導致長期分居也容易造成夫妻交流的減少和感情的疏遠，而城市生活的誘惑，以及外在社會監督的弱化，使外出一方對夫或妻的情感有所淡化，對感情基礎本來就薄弱的夫妻而言，這種時間和空間的分隔和情感上的隔閡一旦形成，就不可避免會導致婚姻的破裂。
3、工作生活壓力大，導致婚姻危機四伏
隨着社會的重大變革發展，高科技、便利的交通和通訊等工具的出現，使得家庭的活動範圍大大擴展，人們的交往頻率、交往範圍大大增大，新鮮事物層出不斷，打破了原有的觀念和舊的道德規範，同時由於人們工作生活壓力的增大，以期尋求刺激來緩解工作生活壓力的人不在少數，一部分人受花花世界的影響，痴迷於不法“娛樂”場所、陷入或“網戀”中，其人生觀、價值觀發生變化，無法抵禦物慾的侵蝕，婚姻觀念的轉變給第三者插足提供了條件和機會，便產生婚外情或第三者插足導致婚變。
三、妥善審理離婚案件的意見
婚姻關係是否和睦融洽直接關係家庭中每一個成員的生活環境，特別是對於正處在人格和性格培養期的子女有着極其重要的意義。國內外相關研究表明，生長在父母不健全、不健康、不幸福的婚姻家庭中的孩子，更易發生犯罪和焦慮、抑鬱、敵對、報復等心理障礙問題。因此，法院應該從維護家庭和諧穩定的角度出發審慎處理離婚案件，切實維護好未成年子女的合法權益。同時，婦女作為婚姻中相對弱勢的一方，在審判中應根據案件事實和具體情況予以相應的照顧，維護婦女合法權益。
1、重視調解職能，慎重判決准予離婚
《婚姻法》第三十二條明確規定：“人民法院審理離婚案件，應當進行調解”，在推崇“以和為貴”傳統美德的當今社會，調解是一種有效且能兼顧雙方利益的糾紛解決方式。同時，調解也是法官考核的重要指標之一，因此，在審判離婚案件中更應當認真貫徹落實“調解優先、調判結合”原則，將調解工作貫穿於離婚訴訟全過程，庭前組織調解、庭中着力調解、庭後不放棄調解，努力窮盡各種調解方式方法，多做夫妻雙方的教育疏導工作，不宜過快判決不準予離婚或未經有效調解既逕行判離。對尚有和好希望與可能的婚姻，要儘量調解和好，避免因為訴訟的激烈對抗而加深夫妻間的感情裂痕。對於難以達成調節的，要正確把握離與不離的尺度，若無確實充分的證據不得認定“夫妻感情確已破裂”。同時，對於離婚率較高的人羣，有些當事人也並非感情完全破裂，多數是因誤解、一時錯誤、溝通不足而使對方產生離婚情緒，法官應多加強“背靠背、面對面”的工作，促進家庭矛盾的解決。而對於感情基礎差，婚後又長期分居的羣體，大多是因為時間短，接觸少而產生的離婚思想。對於此類問題案件，應當加強對離婚當事人的訴訟引導，避免因衝動而加劇感情不合。對於非因感情確已破裂，維繫夫妻感情對雙方當事人和小孩確實都沒有意義的案件外，其他離婚案件應當有針對性地進行疏導、説服，化解家庭矛盾，給予當事人“冷靜期”，以促進家庭關係的修復和改善。對於感情確已破裂，已無和好希望與可能的，在做好思想工作的同時，應及時公正處理，使雙方好聚好散。
2、對婦女適度傾斜照顧
婦女在社會中相對處於弱勢地位，在婚姻中受到的傷害也相對較重，在合法的基礎上適當照顧女方，體現了司法的關懷。法律並不是冰冷無情的評判工具，而是追求實質公平公正的保護機制，具有司法正義的精神內核。離婚時在財產處理上，原則上均等分割，但考慮到我國的現實情況，大部分婦女的經濟條件同男性相比仍有一定差距，婦女為家庭往往做出了更大的隱形貢獻，適度照顧婦女的利益，按照優先照顧婦女兒童利益的原則給予婦女適當補償，保證婦女不因經濟問題而影響其正常行使離婚權利，避免婦女因婚姻家庭的破裂而造成生活水平下降甚至生活陷入絕境是有着非常重要的現實意義的。
3、加強對離異家庭子女的保護
法院在審理離婚案件時不僅要考慮子女隨哪一方生活更有利於其成長，還要做好父母雙方的法制教育，非撫養方及時支付撫養費，撫養方尊重另一方的探視權，使子女能夠感受到父母雙方的温情，雙方相互監督，減少對子女合法利益的侵害。建議可以與離異家庭、子女就讀的學校建立聯繫卡，實時回訪溝通，瞭解子女生活學習情況，及時制止對子女利益損害情況發生，使法院的審判工作得以延伸，更好的保護離異家庭子女，防止其成為問題少年。
4、加強對婚姻無過錯方權益的保護
最高人民法院《關於適用中華人民共和國若干問題的解釋(一)》第28條的規定：“在過錯離婚損害賠償中，過錯方配偶承擔損害賠償責任包括物質損害賠償和精神損害賠償。”人民法院在審理離婚案件時將此規定作為對有過錯對無過錯方所造成的損害程度以及婚姻當事人的經濟狀況的依據以決定賠償的數額。但在司法實踐中一般將該損害賠償限制於金錢上的賠償，對於過錯方難以起到足夠的威懾作用，略帶隔靴撓癢之尷尬。因此，要從物質和精神兩個方面雙管齊下予以懲罰，才會讓侵害方在婚外不忠行為前懸崖勒馬，讓未犯者對婚外不忠行為敬而遠之。同時，無過錯方在舉證證明上往往存在舉證難的困境，因此，在能提出過錯方的過錯行為之線索的情況下，有必要對過錯行為的取證權限適當放大，對一些當事人確因客觀原因不能自行收集的證據，法院應適當擴大依職權調查取證的範圍，以實現無過錯方的權利。
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