除了是指建設灌溉設施之外，農田水利設施還是一種與水利工程有關的建設手段，其主要目標的促進農產品的產量增加。其採用先進的方法或科學技術建設水利工程，從而對該地區的水利情況加以改進，使農作物的產量得到提高，當地也可以獲得更大的經濟效益。農田水利建設與農業的發展有直接關係，它對於某個區域在某個時期農業生產的好壞具有決定作用。另外，當發生自然災害時，尤其是一些極端天氣，如暴雨天氣或乾旱天氣等，都會對農業生產造成較大影響，導致程度不同的損失。而農田水利建設的另一個用途就是農民能在農業生產過程中對自然災害進行抵禦，與此同時還能夠在最大程度上保證當地的生態環境不被破壞，使人們的生產生活條件得到改善。農田水利建設是農民達到穩產增收目標的有力保障，因此必須採取科學、有效的方式進行管理，從而順利完成建設過程，促使其健康、持續發展，增加農業效益。
2.我國管理農田水利建設的現狀
目前，由於各方面因素的限制，使得我國在管理農田水利建設方面出現了一些漏洞，管理現狀並不理想，還需要採取加強措施。首先，我國缺乏完善的小型農田水利設施。在農業生產過程中，特別是北方，持續乾旱的天氣較多，自然會在一定程度上影響農產品的質量，這也是缺乏完善的水利設施的結果。許多小型農田水利設施使用時間已經超過了三、四十年，許多缺陷在建設初期就已經形成了，加上在建成以來並沒有得到及時的養護與維修，造成目前其各項能力都已經大大減弱，甚至難以抵擋乾旱或暴雨天氣。其次，在管理農田水利建設的過程中沒有足夠資金。通常其管理需遵循分級原則，若農田水利設施的級別低於支渠，管理者就是當地政府，自然應當由當地政府投入建設及管理資金。然而大部分地方政府的資金收入並不富裕，有些甚至入不敷出，那些向上級政府進行建設資金申請的地方政府通常在道路建設方面投資較大，對於這種農田水利建設工程因難以獲得短期利益而發展資金不足。最後許多羣眾缺乏自發管理意識。農民觀念不端正是導致農田水利建設進程較慢的主要原因之一，許多農民羣眾以為工程管理者是政府等部門，和自己無關。而且該方面比較缺乏人才，我國選擇水利專業的人很少，即使是該專業的學生也不一定從事該類工作，導致水利建設發展緩慢，管理水平較低。
3.加強農田水利建設的管理措施
3.1管理過程規範化，管理責任更加明確
管理過程的規範化是農田水利建設科學化管理的重要前提，管理人員應詳細登記和記錄農田水利建設的各個環節，主要是確定本區域中具體的水利工程建設情況，進行水利工程位置圖的繪製，在圖紙中體現出每一個水利工程。如果某些工程項目需要特殊關注，政府水利部門應落實到由哪個或者哪些人監管，使每個人都有明確的責任與任務，同時要詳細記錄應用於建設過程中的物品與資金，而且可不定期的突擊檢查水利工程的建設情況，避免發生違法現象。另外，政府水利部門應當關注和重視改建的農田水利建設項目，合理安排需要使用的資金，科學的統籌規劃，對該區域內農田水利建設的整體情況進行全面瞭解，把握管理力度。
3.2建立健全關水利的法律法規
3.3實現信息化管理農田水利建設
目前，計算機技術被廣泛應用於各個行業和領域，國家只有充分重視信息技術，並將其引入農田水利建設的管理工作中，才能有效提高管理水平。我國在管理農田水利建設方面，各地區往往是以人力管理為主，絲毫沒有意識到計算機的優勢，為了實現信息化管理農田水利建設，政府應從以下幾方面採取措施。第一，在管理工作中，有關人員需要秉承創新的理念與科學的思想觀念。政府在項目建設工作中對角色進行宏觀調控，科學指導農田水利建設，提高管理效率。第二，政府應在科研方面增加投資，將國外的先進技術引入，從而實現高效利用與可持續利用水資源，方便管理農田水利建設。可以將遙感技術、激光技術、信息化管理水利等方面作為科學研究的重點內容，致力於新技術的研究。最後，應加強科技宣傳力度，對科學管理進行推廣，使科技向生產力轉化。
3.4加強外部管理與後期管理工作
作為組成民生基礎建設的一個重要部分，農田水利建設的管理直接關係到農業的發展，因此必須保證管理的全面性，除了上述措施之外，還需要加強外部管理與後期管理。在建設農田水利項目時，眾多資源的投入是必不可少的，包括財力、物力、人力等。單純依靠一個途徑獲取資源是無法滿足建設需求的，應儘量尋找不同途徑。首先是政府投入的資金，其次就是向個人或團體等社會人羣求助，從而聚集資金，通過宣傳農田水利建設，促進社會人員主動參與，鼓勵有能力的個人與羣體貢獻一份力量，支持農田水利建設。只有嘗試獲取不同方面的資金，才能有足夠的外部條件，開展農田水利項目的建設，促進建設工作的有效管理。與此同時，建設的後期管理工作也是不可忽視的。有關地方政府應培訓管理人員，使其專業技能與素質得到提升，並要求其在建設後期嚴格管理農田水利項目，延長使用年限，提高項目質量，保證水利項目能夠穩定、持續發展，提高農業經濟效益。
4.結語
關鍵詞：北魏；農田水利；建設
在從遊牧民族向農耕民族轉變的歷史過程中，北魏的農耕經濟呈現出迅速發展的態勢。伴隨着農耕經濟的發展，與之緊密相連的是農田水利事業蓬勃發展，並形成了幾個大的有影響的農業灌溉區。隨着軍事力量向南推進，北魏對於前代所留存下來的灌溉設施繼續加以利用，使農田灌溉面積逐步擴大。茲對北魏農田水利分佈區加以論考，並進而探討其發展的歷史原因。
一、代北地區
代北地區是北魏王朝的發跡地，也是北魏農田水利基本建設最早進行的地區。北魏的農田水利建設開始於鮮卑族由遊牧生活向定居生活轉變之時，拓跋珪登國元年，“二月，幸定襄之盛樂。息眾課農。”所謂的“息眾課農”也就是拓跋部落由遊牧經濟向農業經濟轉變的過程，其間為發展農業生產必然要進行農田水利建設。登國九年，拓跋珪“使東平公元儀屯田於河北五原，至於棝楊塞外。”〔1〕拓跋珪“命（元儀）督屯田於河北，自五原至棝楊塞外，分農稼，大得人心。”〔2〕從五原沿黃河到棝楊塞遍佈屯田者，可以想見這裏必然會引用黃河之水灌溉農田。《水經注》卷三《河水注》記載這一帶的黃河時雲：“河水又東逕稒陽城南。”“又東過臨沃縣南。……河水又東，枝津出焉。河水又東流，石門水南注之。”“河水又東逕稒陽縣故城南。”這一帶是今天的河套地區，黃河的支流密佈，有石門水流過，又有枝津水，“水上承大河於臨沃縣，東流七十里，北溉田南北二十里，注於河。”蛛網式的河流使農田水利建設能夠迅速而普遍地開展起來。水利灌溉事業的發展，使農業生產喜獲豐收，以至於鮮卑族的另一個部落首領慕容垂在登國十年“秋七月，慕容垂遣其子寶來寇五原，造舟收谷”，後被打敗。這一帶也因此成為北魏的糧倉，皇始二年四月，拓跋珪在與慕容寶交戰時，“帝以軍糧未集，乃詔徵東大將軍東平公元儀罷鄴圍，徙屯鉅鹿，集租楊城。”可見楊城周圍地區是北魏重要的產糧區，也是農田水利建設比較發達的地區。到了天興元年二月，拓跋珪又“詔給內徙新民耕牛，計口受田。”〔3〕鼓勵部落民遷徙到水利便利處從事農業生產，是北魏歷史的重大轉變。從時人的言談中也可以看出人們尋求水利便利之處從事農業生產的想法，拓跋珪因和跋“性尤奢淫”，收其而殺之，和跋在臨刑前，對諸弟説：“灅北地瘠，可居水南，就耕良田，廣為產業，各相勉勵，務自纂修。”〔4〕觀和跋之意，表面是要求其弟選擇灌溉便利之處作為生存的居處，實際上是要其諸弟逃離拓跋珪的陣營，但也從側面反映了灅水之南是發達的水利灌溉地區。灅水即今天的桑乾河，發源於朔州一帶，是當時灌溉便利的河流之一。到明元帝時仍然有新開闢的農耕地區，明元帝永興五年八月“置新民於大寧川，給農器，計口受田。”〔5〕大寧川有灅水的支流，以此而論，大寧川一帶必然是灌溉便利的農耕地區，是明元帝新開拓的米糧倉。道武帝和明元帝在代北一帶所興修的水利工程，使北魏通過屯田積穀奠定了統一北方的基礎。
〔1〕《魏書》卷二《太祖紀》。
〔2〕《魏書》卷十五《昭成子孫列傳·元儀傳》。
〔3〕《魏書》卷二《太祖紀》。
〔4〕《魏書》卷二十八《和跋傳》。
〔5〕《魏書》卷三《太宗紀》。
代北地區的農田水利建設在以後的各個帝王時期仍然持續發展。景明四年十一月，宣武帝令源懷巡行北邊六鎮、恆燕朔三州，他所瞭解的情況是“自京師遷洛，邊朔遙遠，加連年旱儉，百姓困弊。”旱災是百姓生活的重大威脅，在對百姓賑恤之後，源懷上表指出：“景明以來，北蕃連年災旱，高原陸野，不任營殖，唯有水田，可少菑畝。然主將參僚，專擅腴美，瘠土荒疇給百姓，因此困弊，日月滋甚。”因北部邊域惡劣的自然環境，使旱災頻仍，只有水澆地可獲豐收，然而軍鎮的“主將參僚”又霸佔肥美的水澆地，使窮苦的百姓陷入困境。因此，源懷建議“諸鎮水田，請以地令分給細民，先貧後富，若分付不平，令一人怨訟者，鎮將以下連署之官，各奪一時之祿，四人已上奪祿一週。”源懷是欲通過對土地的重新分配，使貧窮的百姓得到灌溉便利的“水田”。宣武帝答詔：“省表具恤民之懷，已敕有司一依所上，下為永準。如斯之比，不便於民，損化害政者，其備列以聞。”這一建議的推行，使“時細民為豪強陵壓，積年枉滯，一朝見申者，日有百數。”〔1〕可見收效之大。貧窮的百姓因此而獲得了灌溉便利的土地，對邊域地區的社會穩定，經濟發展起到了有力的推動作用。鄭肇經説：“北魏時於五原郡因河溉田，官民因獲其利。”〔2〕概為確切之言。
二、薄骨律鎮地區
薄骨律鎮在今寧夏靈武一帶，這裏有黃河穿過，但因地處西北內陸乾旱地區，所以農業生產的發展困難重重，再加之經過魏晉十六國的大亂，灌溉設施年久失修並不能發揮應有的效用。對這一地區農田水利設施加以修建的是刁雍。
太武帝太平真君五年，刁雍以本將軍為薄骨律鎮將，四月末至鎮，所看到的景象是：“時以夏中，不及東作，念彼農夫，雖復布野，官渠乏水，不得廣殖。”可見缺水制約了該地區農業的發展。他指出“乘前以來，功不充課，兵人口累，率皆飢儉”的原因在於農田水利設施沒有發揮效用。他認為：“夫欲育民豐國，事須大田。此土乏雨，正以引河為用。”即興修水利，引黃河之水來灌溉農田，改變西北地區農業生產缺水的狀況。然而當時所存在的“舊渠堰，乃是上古所制，非近代也。富平西南三十里，有艾山，南北二十六裏，東西四十五里，鑿以通河，似禹舊跡。其兩岸作溉田大渠，廣十餘步，山南引水入此渠中。計昔為之，高於水不過一丈。”這一自上古以來留存的灌渠，因為長期以來無人管理，“河水激急，沙土漂流，今日此渠高於河水二丈三尺，又河水浸射，往往崩頹。渠溉高懸，水不得上。雖復諸處案舊引水，水亦難求。”通過對舊有的水利設施的考察，他認為主要是原有的水利設施長時間無人維修而遭破壞，所以他上表稱：“今艾山北，河中有洲渚，水分為二。西河小狹，水廣百四十步。臣今求來年正月，於河西高渠之北八里、分河之下五里，平地鑿渠，廣十五步，深五尺，築其兩岸，令高一丈。北行四十里，還入古高渠，即循高渠而北，復八十里，合百二十里，大有良田。計用四千人，四十日功，渠得成訖。所欲鑿新渠口，河下五尺，水不得入，今求從小河東南岸斜斷到西北岸，計長二百七十步，廣十步，高二丈，絕斷小河。二十日功，計得成畢，合計用功六十日。小河之水，盡入新渠，水則充足，溉官私田四萬餘頃。一旬之間，則水一遍，水凡四溉，谷得成實。官課常充，民亦豐贍。”刁雍不僅指出了舊有水利設施所存在的問題，而且對於新的水利設施的興建提出了自己的設想，太武帝接此表以後，對刁雍非常讚賞，下詔褒揚曰：“卿憂國愛民，知欲更引河水，勸課大田。宜便興立，以克就為功，何必限其日數也。有可以便國利民者，動靜以聞。”〔3〕通過刁雍所進之言，我們可以知道，當時不僅認識到灌溉對糧食作物增產有很大作用，而且對於興修水利已經積累了較為豐富的經驗，否則，刁雍不可能提出如此詳細的建設計劃。
三、幽燕地區
幽燕地區位於代北的東部，與鮮卑族的發展息息相關，所以北魏時期這裏的農田水利建設亦頗有特色。太武帝延和二年，張昭出任幽州刺史，“時幽州年穀不登，州廩虛罄，民多菜色。”在自責的同時，張昭“乃使富人通濟貧乏，車馬之家糴運外境，貧弱者勸以農桑。歲乃大熟。”〔4〕通過發
〔1〕《魏書》卷四十一《源賀傳附源懷傳》。
〔2〕鄭肇經著《中國水利史》，上海書店，1984年5月第1版，第278頁。
〔3〕《魏書》卷三十八《刁雍傳》。
〔4〕《魏書》卷三十三《張蒲傳》。
展農業解決居民的衣食問題，必然是建立在農田水利建設發展的基礎之上。盧道將在任燕郡太守時，“優禮儒生，勵勸學業，敦課農桑，墾田歲倍。”〔1〕這同樣可以理解為發展農田水利建設促使農田灌溉面積的擴大。
正始年間，冀、定數州，頻遭水害，崔楷上疏曰：“頃東北數州，頻年淫雨，長河激浪，洪波汩流，川陸連濤，原隰通望，瀰漫不已，氾濫為災。户無擔石之儲，家有黎藿之色。華壤膏腴，變為舄鹵；菽麥禾黍，化作雚蒲，斯用痛心徘徊，潸然佇立也。……自彼定、冀水潦，無歲不飢；幽、瀛川河，頻年泛溢。”冀、定數州因為是平原地區，所以長期以來河流在淫雨季節常常泛亂成災，對於農業生產影響尤大。他進而對長期以來治水的弊病進行了總結：“計水之湊下，浸潤無間，九河通塞，屢有變改，不可一準古法，皆因循舊堤。何者？河決瓠子，樑、楚幾危；宣防既建，水還舊跡。十數年間，户口豐衍。又決屯氏，兩川分流，東北數郡之地，僅得支存。及下通靈、鳴，水田一路，往昔膏腴，十分病九，邑居凋離，墳井毀滅。良由水大渠狹，更不開瀉，眾流壅塞，曲直乘之所致也。”因為人們沒有從宏觀上對黃河治理進行規劃和把握，使黃河的治理僅僅侷限於在原有的堤壩上作小的修補，以至於災害頻仍，百姓所有的資產毀於一旦。他建議：“至若量其逶迤，穿鑿涓澮，分立堤堨，所在疏通，瀉其墝潟，泄此陂澤。九月農罷，量役計功，十月昏正，立匠表度，縣遣能工，麾畫形勢；郡發明使，籌察可否。審地推岸，辨其脈流；樹板分崖，練厥從往。別使案檢，分剖是非，瞰睇川原，明審通塞。當境修治，不勞役遠，終春自罷，未須久功。”這樣即可達到“即以高下營田，因於水陸，水種粳稻，陸藝桑麻。必使室有久儲，門豐餘積”的效果。所以他表示：“臣既鄉居水際，目睹荒殘，每思鄭白，屢想王李。夙宵不寐，言念皇家，愚誠丹款，實希效力，有心螢爝，乞暫施行。使數州士女，無廢耕桑之業。聖世洪恩，有賑饑荒之士。鄴宰深笑，息自一朝。臣之至誠，申於今日。”對於崔楷的請求，宣武帝下詔曰：“頻年水旱為患，黎民阻飢，靜言念之，昃不遑食，鑑此事條，深協在慮。但計畫功廣，非朝夕可合，宜付外量聞。”這一奏章得到了宣武帝的贊同，“事遂施行。”因封建官僚政治體制的原因，“楷用功未就，詔還追罷。”[2]
孝明帝時，裴延儁任幽州刺史，對境內舊有的水利設施也予以修補，“范陽郡有舊督亢渠，徑五十里；漁陽郡有故戾陵諸堰，廣袤三十里。皆廢毀多時，莫能修復。”由於長期的廢毀，再加之“時水旱不調，民多飢餒”，裴延儁認為“疏通舊跡，勢必可成，乃表求營造。”在修造過程中，裴延儁“遂躬自履行，相度水形，隨力分督，未幾而就。”新修的水利工程發揮了巨大的效益，“溉田百餘萬畝，為利十倍，百姓至今賴之。”〔3〕説明到魏收撰寫《魏書》時，重新修建的水利工程仍然發揮着作用。
四、徐淮地區
徐淮地區是北魏對南方政權用兵的一個重要的地區，其經濟的發展有利於這一地區的穩定，因而受到重視。太和初年，薛虎子為徐州刺史，“時州鎮戍兵，資絹自隨，不入公庫，任其私用，常苦飢寒。”對江南地區的用兵需耗費大量的糧食，而軍隊戰士自帶軍用物資的辦法顯然是弊多利少。因而發展徐淮地區的農業經濟是迫在眉睫的事，他指出：“徐州左右，水陸壤沃，清、汴通流，足盈激灌。其中良田十萬餘頃。”在這樣一個前提下，“若以兵絹市牛，分減戍卒，計其牛數，足得萬頭。興力公田，必當大獲粟稻。一歲之中，且給官食，半兵耘植，餘兵尚眾，且耕且守，不妨捍邊。一年之收，過於十倍之絹；暫時之耕，足充數載之食。於後兵資，唯須內庫，五稔之後，谷帛俱溢。匪直戍士有豐飽之資，於國有吞敵之勢。昔杜預田宛葉以平吳，充國耕西零以強漢。臣雖識謝古人，任當邊守，庶竭塵露，有增山海。”高祖採納了他的建議。〔4〕這主要是利用淮水、泗水的水利資源發展灌溉農業，應當説薛虎子的建議是符合當時實際情況的，因而被孝文帝所採納。
正始元年九月丙午，宣武帝又“詔緣淮南北所在鎮戍，皆令及秋播麥，春種粟稻，隨其土宜，
〔1〕《魏書》卷四十七《盧玄傳附道將傳》。
〔2〕《魏書》卷五十六《崔辯傳附楷傳》。
〔3〕《魏書》卷六十九《裴延儁傳》。
〔4〕《魏書》卷四十四《薛野月者傳附虎子傳》。
水陸兼用，必使地無遺利，兵無餘力，比及來稔，令公私俱濟也。”〔1〕宣武帝頒佈詔書讓駐軍利用當地灌溉便利的自然條件來發展農業經濟，解決軍糧供應問題。延昌二年夏，因雨量過多使河水暴漲，河流泛濫成災，徐州刺史李彥“相水陸形勢，隨便疏通，得無淹漬之害。朝廷嘉之，頻詔勞勉。”〔2〕宣武帝通過對治理水災官員的勞勉，激勵官員積極從事農田水利基本建設。《魏書》卷七十九《範紹傳》雲：範紹“右都水使者，錄事如故，……其年冬，使還都，值朝廷有南討之計，發河北數州田兵二萬五千人，通緣淮戍兵合五萬餘人，廣開屯田。八座奏紹為西道六州營田大使，加步兵校尉。紹勤於勸課，頻歲大獲。”在沿淮地區通過興修水利，進行軍事屯田發展農業生產。
此外以洛陽為中心的河洛地區地區，自秦漢以來一直是農業生產較為發達的地區，所以這一地區的農田水利基本建設也搞得有聲有色。楊播自高祖遷都之始，不但“參密謀焉”，而且“又修成千斤堨，引濲洛二水以灌京師。”〔3〕沈文秀為懷州刺史，“而大興水田，於公私頗有利益。”〔4〕關於這一點我在拙著《漢唐間河洛地區經濟研究》中已有論證。至於説北魏時期政府利用舊有的水利設施發展農業生產，傅築夫先生在《中國封建社會經濟史》早有論述，故不在此作進一步的闡述。
從上述北魏農田水利基本建設的主要分佈地區來看，農田水利分佈區遍佈於北魏境域內的主要地區，且呈現出由北向南的發展態勢，這主要是隨着北魏對北方地區的佔領和北方農業生產的進步而開展的。轉五、發展原因
從農田水利的分佈區來看，可以説在北魏境域內，農田水利基本建設搞得有聲有色，而這一切全得力於政府的重視和能工巧匠的積極參與。北魏時期中央政府管理農田水利基本建設的機構和官員之設與前代沒有太大差別，沿用前代設都水使者一職。奚斤在皇始年間曾出任都水使者。〔5〕叔孫建在拓跋珪時也曾任都水使者。〔6〕孝文帝遷都洛陽後，李思穆、程公義、蔣少遊都先後任都水使者。〔7〕《魏書》卷四十五《韋閬傳附孫儁傳》載韋儁在宣武帝末年“遷都水使者。所在有聲。”表明其政績顯著。盧同在元叉廢靈太后把持政權，“至此始為都水使者。”〔8〕司馬鴻、元讓、範紹在北魏末年也曾任都水使者。〔9〕都水使者的行政級別為第四品官員。〔10〕《通典》卷二十七《職官九·都水使者》雲：“後魏初，皆有水衡都尉及河堤謁者、都水使者官，至永平二年，都水台依舊置二使者。”其屬員有丞，“又曰參軍。”中央政府管理農田水利建設的官員人數雖然説沒有大的變化，但這些人多能盡職盡責，使北魏農田水利建設能夠因這些人的高度重視而得到發展。
在中央政府設置專門人員管理的同時，皇帝多次頒發詔書督促各地官員興修農田水利。太和元年正月辛亥，孝文帝詔曰：“今牧民者，與朕共治天下也。宜簡以徭役，先之勸獎，相其水陸，務盡地利，使農夫外布，桑婦內勤。”〔11〕此即要求各地官員應盡職盡責地“相其水陸”，幫助農民興修水利，發展農業生產。孝文帝曾與文明太后引見王公以下大臣，孝文帝問：“比年方割畿內及京城三部，於百姓頗有益否？”公孫邃答曰：“先者人民離散，主司猥多，至於督察，實難齊整。自方割以來，眾賦易辦，實有大益。”〔12〕“眾賦易辦”，説明代北地區的農業生產有較大的發展，其前提必然
〔1〕《魏書》卷八《世宗紀》。
〔2〕《魏書》卷三十九《李寶傳附彥傳》。
〔3〕《漢魏南北朝墓誌彙編》，天津古籍出版社，1992年6月第1版，第86頁。
〔4〕《魏書》卷六十一《沈文秀傳》。
〔5〕《魏書》卷二十九《奚斤傳》。
〔6〕《魏書》卷二十九《叔孫建傳》。
〔7〕《魏書》卷三十九《李寶傳思穆傳》。卷六十《程駿列傳》。卷九十一《術藝·蔣少遊傳》。
〔8〕《魏書》卷七十六《盧同傳》。
〔9〕《魏書》卷三十七《司馬楚之傳附悦傳》。卷六十一《張讜列傳》。卷七十九《範紹傳》。
〔10〕《魏書》卷一百三《職官志》。
〔11〕《魏書》卷七上《高祖紀上》。
〔12〕《魏書》卷三十三《公孫表傳附邃傳》。
是農田水利建設得到了長足的發展，使農業生產解除了旱災威脅的後顧之憂。孝文帝太和十二年五月丁酉“詔六鎮、雲中、河西及關內六郡，各修水田，通渠溉灌。”到了次年八月戊子又“詔諸州鎮有水田之處，各通溉灌，遣匠者所在指授。”〔1〕不但下詔要求各地興修農田水利，而且還派專門人員具體指導，足見重視的程度。太和十二年，李彪曾上疏孝文帝説：“又別立農官，取州郡户十分之一以為屯民，相水陸之宜，料頃畝之數，以贓贖雜物餘財市牛科給，令其肆力。一夫之田，歲責六十斛，蠲其正課並征戍雜役。行此二事，數年之中，則谷積而人足，雖災不為害。”〔2〕而《魏書》卷一一O《食貨志》則逕説：“帝覽而善之，尋施行焉。自此公私豐贍，雖時有水旱，不為災也。”説明建立屯田，積極進行農田水利建設是農業生產發展的關鍵。
孝文帝時司馬曜代兄為雲中鎮將、朔州刺史，曜上表請廢河西苑封，與民墾殖，有關官員認為：“此麋鹿所聚，太官取給，今若與民，至於奉獻時禽，懼有所闕。”孝文帝説：“此地若任稼穡，雖有獸利，事須廢封。若是山澗，虞禁何損？尋先朝置此，豈苟藉斯禽，亮亦以俟軍行薪蒸之用。其更論之。”司馬曜“固請宜以與民，高祖從之。”將有灌溉便利的皇家封苑給與百姓，反映了政府對農業的重視。〔3〕北魏永平年間楊椿為“都官尚書，監修白溝堤堰。”在為定州刺史時，“州有宗子稻田，屯兵八百户，年常發夫三千，草三百車，修補畦堰。椿以屯兵惟輸此田課，更無徭役，及至閒月，即應修治，不容復勞百姓，椿亦表罷。朝廷從之。”〔4〕定州有軍事屯田，但是軍隊不是親自耕作，而是徵發百姓“修補畦堰”，楊椿認為屯田兵沒有其他徭役，因而上表要求取締。宋弁跟隨孝文帝南討，“詔弁於豫州都督所部及東荊領葉，皆減戍士營農，水陸兼作。”〔5〕即充分發揮戍士經營農業的長處，進行農田水利基本建設。前文雲北魏太和末年，義陽初復，範紹為寧遠將軍，兼義陽太守，“發河北數州田兵二萬五千人，通緣淮戍兵合五萬餘人，廣開屯田。”利用軍士在淮河沿岸進行屯田必然是為了利用淮河水利的便利。神龜末年，袁翻上表雲：“凡諸州鎮應徙之兵，隨宜割配，且田且戍。雖外為置蠕蠕之舉，內實防高車之策。一二年後，足食足兵，斯固安邊保塞之長計也。”此表奏上之後，史稱“時朝議是之。”〔6〕此足以看出官府在沿邊諸鎮從事軍事屯田，即“且田且戍”必然有大量的農田水利工程的興修。
北魏統治區內自然災害的頻繁發生，見諸《魏書》記載的水旱災害有20餘次，且造成了大量的流民。水旱災害所帶來的一系列社會問題使眾多帝王不得不以各種方式解決百姓的生活困苦。皇興二年十一月，獻文帝“以州鎮二十七水旱，開倉賑恤。”〔7〕孝文帝即位後的延興三年，“是歲，州鎮十一水旱，丐民田租，開倉賑恤。”太和元年十二月丁未，“詔以州郡八水旱蝗，民飢，開倉賑恤。”到了次年“州鎮二十餘水旱，民飢，開倉賑恤。”〔8〕宣武帝“延昌元年春正月乙巳，以頻水旱，百姓飢弊，分遣使者開倉賑恤。”“甲午，州郡十一大水，詔開倉賑恤。以京師谷貴，出倉粟八十萬石以賑貧者。”次年秋八月辛卯，宣武帝又詔曰：“頃水旱互侵，頻年飢儉，百姓窘弊，多陷罪辜，煩刑之愧，朕用懼矣。”〔9〕這説明是水旱災害造成了百姓的饑饉，而當災害平息以後，也使封建統治者認識到發展農田水利建設的重要性。
從上面所引的諸多材料我們可以看出北魏時期農田水利基本建設的發展與政府的重視是分不開的，由遊牧民族過渡而來的鮮卑族，在認識到農業在社會經濟發展中的重要地位以後，必然以更大的熱情發展農業，其中興修水利工程則是發展農業必不可少的組成部分。馬克思曾經説：“亞洲的一
〔1〕《魏書》卷七上《高祖紀上》。
〔2〕《魏書》卷六十二《李彪傳》。
〔3〕《魏書》卷三十七《司馬楚之傳附曜傳》。
〔4〕《魏書》卷五十八《楊播傳附椿傳》。
〔5〕《魏書》卷六十三《宋弁傳》。
〔6〕《魏書》卷六十九《袁翻傳》。
〔7〕《魏書》卷六《顯祖紀》。
〔8〕《魏書》卷七上《高祖紀上》。
〔9〕《魏書》卷八《世宗紀》。
(一)抗日戰爭前農田水利事業受到重視
抗日戰爭前幾年，為了復興農村，國民政府開始加強農田水利建設。全國經濟委員會成立伊始，除繼續辦理長江、淮河、漢水、贛江、並江北里下河、通海各港築堤、浚河、建置閘涵以及河南省伊、洛、沙、穎各河建築堤壩、橋涵和植樹、護岸等工程外，復致力興辦西北灌溉事業。如陝西省的涇惠渠、洛惠渠、綏遠的民生渠以及甘肅、寧夏兩省重要水渠均於年內分別進行。涇惠渠的前身是春秋戰國時的秦鄭國渠，據稱當時溉田4．5萬頃，以後，年久失修，至清末因渠身罅漏，僅溉田200頃。民國初年曾議興修，以工款無着未能興工。1928年，陝西省政府與華洋義賑會合力籌備，將原擬第一期計劃分為兩部，上部築堤河壩，鑿引水洞，及拓寬舊石渠、土渠、修建跨渠橋樑等工程，由華洋義賑會擔任，於1930年冬開工；其下部修總乾渠、南北乾渠、中白渠及其橋樑、涵洞、跌水、渡槽、分水閘、斗門等工程，由陝西省政府擔任。至1932年夏，各項工程大部告一段落，約計用費140萬元。據統計，1932年實灌地畝為8萬畝；1933年增為32萬畝，1934年增至42萬畝。另據調查，1934年，涇陽一縣，產棉價值在百萬元以上。每畝地價由5、6元增至40元。“教育及地方事業均因以發展，人民漸形康阜”②。據經濟委員會派往查勘工程
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①侯德礎：《試論抗戰時期四川農業的艱難發展》，《四川師範大學學報》19S7年第6期；陳國生：《戰時四川的農業改良與農村經濟》，《抗日戰爭研究》1999年第4期；顧樸光：《抗日戰爭時期貴州農林牧業概述》，《貴州民族學院學報》2001年第4期；張奇、楊紅偉：《論抗戰時期中國西北地區的農業開發》，《甘肅社會科學》2002年第4期。
②國民政府實業部《中國經濟年鑑》編纂委員會編纂：《中國經濟年鑑·民國二十四年續編)第8章，水利(H)3，上海商務印書館1935年版．
實施人員報告，赴渠查勘時，正值棉花收穫之際，涇渠灌溉不及之田，棉本僅高30公分，每畝最多隻能收30斤，而涇渠溉及之田，棉本高至1公尺以上，每畝可收80斤，每畝產量之相差幾及2倍。“該渠放水僅及二年，沿渠農民生活非復昔比，興辦水利之效顯然可見”①。本渠農民因水利而得的利益，據1938年統計，已增加至600萬元以上②。
綏遠省民生渠於1928年冬以工代賑興修，旋以賑款不敷，又由省政府向中國華洋義賑救災總會貸借鉅款。1931年，動用駐綏官兵4000餘人協助工作，歷時三載告成，用款70餘萬元，救濟災黎10餘萬口，全渠計長195華里，可灌田25000餘頃，每年生產糧食250餘萬擔③。
甘肅省各縣開渠成績以臨洮縣為最著，計開渠12道，可灌田57700畝；其餘則皋蘭等32縣，計開渠213道，可灌田3602460畝；黃河沿岸設置水車者，有永靖等四縣，車數達254輛，可灌田50440畝④。寧夏省境內水渠，計有云亭渠、漢渠、天水渠等10餘條，已成工程長約1600裏，灌田71萬餘畝，擬辦工程尚有720裏，溉田約可120萬畝，需款約150萬元，其中以雲亭渠工程最為重要，該渠共長150餘里，兩旁灌溉區域約30餘里或十五六裏不等，可灌田20萬畝，約需工費37萬餘元。1934年，經濟委員會撥款20萬元，其餘由寧夏省政府自籌。經寧夏建設廳派員測量後，即由省政府派15路軍士兵11700名前往開挖，全部工程分上下兩大段，上段於1934年11月竣工，至下段工程因地凍改於1934年4月動工，旋亦完全告竣，舉行放水典禮⑤。
華北的水利灌溉也有進展。1934年，華北水利委員會與河北省民政、財政、實業、建設四廳合組滹沱河灌溉工程委員會，計劃築堰開渠，兼用機械吸引滹沱河水灌溉農田。1933年10月20日開工以後，除1934年大汛期間停止工程外，進行順利。1935年6月，工程全部告竣，並於6月15日舉行放水典禮，計工程先後用款60萬元，約可灌田38萬畝⑥。
山東農田水利事業的特點是規模大、效益好、技術水平高。如疏浚徒駭河、萬福河、洙水河、趙牛河、馬頰河和東西泗河，土方共達58262568立方公尺，統共增加農業收入3341萬元。山東還修建了王家梨行、齊河紅廟、青城齊東馬閘、蒲台王旺莊等四個虹吸淤田工程，使用抽水機從黃河中抽水進行灌溉，灌溉面積達8萬畝⑦，這在當時恐怕稱得上是先進的水利設施。鑿井也有較大開展。如齊東縣全縣原有灌溉井不過100餘眼，車井更屬罕見。自1928年成立建設局，將鑿井列入要政。1931年奉建設廳令由本縣建設特捐下撥4500元作為鑿井貸款額度。一、水車鑽井每眼160元；二、鑽井每眼120元；三、水車磚井每眼100元；四、磚井每眼80元；五、土井每眼40元，並由建設局第四科督率鑿井人員幫助農民鑿井，於是各種井數增加，至1935年，新鑿井達1052眼，其中使用水車的達160眼⑧，佔15．21％。
河南農田水利的重點是開渠和鑿井。伊、洛二河，在洛陽偃師境內，輔夾並流，成為夾河區，東西長50裏，南北廣10裏，中部低窪，河水倒灌，以致無歲不澇。1933年10月，兩縣徵用
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①《中國經濟年鑑·民國二十四年續編)第8章，水利(H)3。
②沈雷春編：《中國戰時經濟志》，台北文海出版社有限公司1985年版，第16頁。
③中央黨部經濟計劃委員會編：《十年來之中國經濟建設》第20章。綏遠省之經濟建設，第3節，水利建設，南京扶輪日報社發行，1937年版，第4頁。
④前揭《十年來之中國經濟建設》第18章，甘肅省之經濟建設，第7節，水利建設，第13頁。
⑤前揭《中國經濟年鑑·民國二十五年第三編》第8章，水利，(H)39，上海商務印書館1936年版。
⑥《中國經濟年鑑·民國二十五年第三編》第8章，水利，(H)32。
⑦根據國民政府財政部《財政年鑑》編纂處編纂《財政年鑑·民國二十四年續編)和冬臘月《財政年鑑·民國二十五年第三編》第8章數字計算。
⑧民國《齊東縣誌》卷4，政治志，水利，鑿井。
義務勞工，自洛陽東西馬莊起迄偃師嶽灘伊河止，排挖泄水渠一道，長22公里，於1934年冬挖成。此渠完成後，左右1裏以內之地，往歲被淹者4萬畝，皆成沃壤，“每畝收穫以八元計，年可出產三十二萬元，即離渠一里以外之地，往年因土壤卑濕收成減色者，亦可年增十餘萬元”①。河南第一行政督察區督飭各縣於臨河地帶開挖溝渠，引水灌田，全區共計開渠32道，可灌田地37035畝，“此於生產防災工作，尤著成效”②。河南地屬高亢，人民多鑿井灌田，惟墨守舊法，水源不旺，為提倡新式鑿井，河南省政府於1933年10月開辦了鑿井訓練班，並由農林水利各機關及農村合作委員會長期組織鑿井隊，先後代農民鑿成灌溉水井l621口，每井可灌田30畝。至鑿井費用，凡派至各縣所需旅費、運費、工資、工具，均由公家供給。人民僅出井內所用材料。每井約10餘元至20餘元。並由農村合作委員會介紹銀行貸放鑿井貸款，以利貧農。至1935年7月，全省各縣已鑿成模範井220口，普通井95722口③。“灌溉事業，有以機器吸水灌田者，有以築壩設閘蓄水灌田者，河南均已舉辦”。如洛陽白馬寺附近農田，地勢高亢，不能引水灌溉。為了喚起民眾注意科學水利，河南省政府於1931年設立灌田場，所有吸水機、引水渠、進水池等工程，於1932年已完成，並於1932年4月建築水閘橋樑，添購水管機件，裝有24匹馬力柴油機1部，14匹馬力柴油機2部，同時抽吸，每日可灌田220畝。鐵道以南之地5000畝，每22天可灌遍1次。若加開夜工則半月可灌遍1次，徵收水費，每畝年僅7角5分。固始大港口緊臨淮河兩岸，良田常因淮水暴漲，由港口倒灌，致遭淹沒，遇旱又苦無水灌溉，1935年5月，該縣設計就該處建築石閘l座。同年10月招工建築，1936年3月始告完成，計工程費17000餘元，“從此十餘萬頃良田，盡得灌溉之利”④。
其他省縣也紛紛行動起來，江蘇省六塘河淤塞不通，年年氾濫成災，江蘇省建設廳徵工開浚。1933年12月開工，1934年8月竣工，“開浚後，不獨水災可免，且獲灌溉變通之利，兩岸受益田畝有四百餘萬畝”。全省各縣從1934年2月至6月共浚河道348條，長2247公里，共做土方2300萬立方公尺，受益田畝約1334903餘畝。浙江省温嶺縣舊有金清、玉潔二閘，因年久失修，河道淤塞，閘基損壞，因另勘地址，修築新金清閘，並開河以利農田，金清港流域684．8平方公里均賴此閘灌溉。黃巖縣西江流域均屬平原，因潮水沖人，不宜種植，新建了西江閘，西江流域面積18420平方公里，均賴此閘蓄淡御鹼，種植均便⑤。
在全國經濟委員會統一規劃下，各省修建大型水利樞鈕成為可能。湖北省的金水建閘工程即為其一。金水為揚子江右岸支流之一，流域跨嘉魚、蒲圻、咸寧、武昌四縣，面積約480平方公里。流域內地勢低窪，春冬則湖水流泄於江，夏秋則江水漲灌諸湖，而內灌之期，又在農田收穫之時，致有良田約90餘萬畝，不能種植，每年損失農產價值數百萬元。湖北省揚子江水道整理委員會擬築壩以拒江水倒灌，開挖引河，裝置泄水門，以宣泄內潦；建築船閘，以利航運，只因經費困難，未見實行。1932年，全國經濟委員會接管湖北水利堤工後，為堵閉金水，將壩頂築至海平面以上31．5公尺，壩底平均寬120公尺；並就禹觀山開鑿泄水洞3道，裝置治軸閘門3座，以調節湖水外泄；另又從禹觀山至赤磯山，築造橫堤1道，以防阻江水氾濫。工程至1935年3月已全部告竣，4月28日舉行落成典禮。該工程全部經費僅80餘萬元，但經濟效益卻異
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①前引《十年來之中國經濟建設》第15章，河南省之經濟建設，第8節，地方水利建設，第5頁。
②王光臨：《五年來工作紀要》甲，淪陷前，1947年7月版，第3頁。
③李儀祉：《十年來的中國水利建設》，《抗戰前十年之中國》，中國文化建設協會1937年版．
④前引《十年來之中國經濟建設》第15章，河南省之經濟建設，第s節，地方水利建設，第8頁。
⑤《中國經濟年鑑·民國二十四年續編》第8章，水利·(H)51—52、60。
常明顯。金水閘當江水盛漲，則閉閘以防倒灌江水；退落，則啟閘以泄積潦，金水流域可免氾濫之災，而旱窪之地悉可化為沃壤。據前揚子江水道整理委員會測量，可以增墾田畝面積為614平方公里，約合915000畝。“農品產量之激增，土地價格之漲高，尤難以數計”①。
(二)抗日戰爭時期農田水利事業持續發展
抗日戰爭時期，大後方的農田水利事業繼續有所發展。四川省灌溉方面，1943年，設堰工管理處10處，統灌田5000萬畝。並增設大型灌溉工程17處，增灌田210900畝。同時，在10縣築堵水壩，增灌田1萬畝。工程費貸款，總計1．7億元，完成大型灌溉工程11處，增灌田367580畝；完成計劃增建小型堵水壩灌溉工程72座，增灌田124148畝②，共712628畝。西康省貸款興辦水利，雅安青衣裳渠，已完成放水，可灌田2800畝③，以及從雅安周公河開渠引灌，於1943年6月試行放水，預計收益田畝7500畝④。1943年動工的天全渠於1944年7月完成放水，計灌溉農田4800畝⑤。雲南省與經濟部合作，成立農田水利貸款委員會。1943年將原辦之彌勒竹園壩、宜良龍公渠、文公渠、沾益松林壩四處如期完成，計灌田92760畝⑥。貴州省也設有農田水利貸款委員會，主持各縣農田水利工程建設，1943年已竣工20餘處，受益田畝約15760畝。並另行舉辦惠水、漣江、貴築、烏當、中曹司及安龍陂塘海子第二期工程，共可灌田35300畝⑦。陝西省興修各渠至1941年年終，先後完工放水者，有渭、梅、漢三惠渠；1942年內完工放水者，有黑、褒兩惠渠。另有洛、定、灃、胥四惠渠，於1943年終完工放水。“全省農田總計蒙灌溉之惠者，將及三百萬畝。常年每畝平均增益食糧以五斗計，則每年增益總數，最低限度，當在一百五十萬石”⑧。甘肅水利分河東、河西兩部，河東水利，湟惠、洮惠、納豐、溥濟四渠於1943年完成，共可灌田100000畝以上；河西水利，1943年成立酒泉工作總站，及武威、張掖、敦煌各工作站。除興築肅豐(包括鴛鴦池蓄水庫)、登豐兩渠外，並已完成舊渠整理工程49處，受益田畝已達110萬畝⑨。寧夏省灌溉工程自1942年後，續有改善，共增加灌地91000餘畝⑩。1943年整理舊渠道11處，業已完工，共灌田223．9萬餘畝⑾。青海省地多山谷，灌溉困難，省政府積極進行水利事業，1942年度完成貴德縣一、三兩區下格河水渠。西寧縣屬鎮海堡至楊家寨，東營子至楊起堡，韻家口至曹家堡各渠，亦均於1942年度勘測完竣，開始挖掘⑿。
(三)三年內戰時期農田水利事業受到重大挫折
抗戰末期，國民政府原本制訂了勝利後恢復和發展農田水利事業的計劃，但其後由於發動了反人民的內戰，把大量經費用於內戰軍事，致使貸款發展農田水利的計劃大部擱淺。如陝西省，1947年度原計劃修建第二渭惠渠、清惠渠、冷惠渠、黨惠渠及渭惠第六渠等五
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①(中國經濟年鑑·民國二十四年續編)第8章，水利，(H)31—52。
②國民政府行政院編纂：《國民政府年鑑》第二回，地方之部，第8章，四川省，第5節，水利，1944年版。
③前揭《國民政府年鑑》第一回，地方之部，第15章，水利，第3節，工作概況，西康省，1943年版。
④國民政府主計部統計局編：《中華民國統計年鑑》第5章，水利，第l節，農田水利，1948年版，第99頁。
⑤國民政府行政院編纂：《國民政府年鑑》第三回，地方之部，第9章，西康省，第4節，建設，四、水利，1946年版。
⑥《國民政府年鑑》第二回，中央之部，第1編，第16章，水利，第3節，工程概況，雲南省。
⑦《國民政府年鑑》第二回，中央之部，第L編，第16章，水利，第3節，工作概況，貴州省。
⑧《國民政府年鑑》第一回，地方之部，第19章，陝西省，第11節，水利。
⑨《國民政府年鑑》第二回，地方之部，第20章，甘肅省，第4節，建設，二、水利。⑩《國民政府年鑑》第三回，地方之部。第21章，寧夏省，第4節，建設，二、水利。⑾《國民政府年鑑》第三回，中央之部，第1編，第16章，水利，第3節，事業概況，十七，寧夏省。
⑿《國民政府年鑑》第一回．地方之部．第22章，青海省，第4節，建設，四、水利。
項灌溉工程，“惟本年度農行未予核准貸款，經費無着，均未能興工”，未收尾的工程也被迫下馬。如澇惠渠已完成67％，清惠渠已完成85％，定惠渠完成57％，“以工款不繼，物價屢漲，未能按照計劃完工”①。貴州省的情況也如出一轍，“至於新辦工程，原有桐梓等縣十一處，因本年度農行對於新辦工程不再貸款，只得一律緩辦”②。由於國民政府內部腐敗的加劇，在此時期，一些水利工程因質量低下而發生重大事故。如廣東惠陽馬鞍圍工程是抗戰復員以來全國最大的水利工程之一。該工程由農民銀行貸款8．6億餘元，中央水利委員會貸放9000萬元，廣東糧食救濟協會撥助1．4億餘元，廣東救濟分會撥助工糧1270噸，另由地方自籌3．7億餘元，並由省內各鄉鎮徵僱民工，負責人力的供應，於1946年12月8日正式興工，歷時5個月竣工。1947年5月11日，由省政府主席羅卓英親臨主持竣工典禮。不意此項盛典剛剛完成，雨季即臨。因該年雨水較多，此一徒有虛名的馬鞍圍，即告崩潰。圍內田地約共150萬畝，皆遭水淹。馬鞍圍人口共5萬，無家可歸者約2500人，橫沙村災情最慘，房屋盡被沖毀，片瓦無存③。
當然，在此期間，也有一些成功的水利工程，但如鳳毛麟角。如新疆迪化和平渠水利工程，包括31公里長的總乾渠1條，蓄水量5000餘萬平方公尺的蓄水庫1座，長5000公尺引水渠1條，以及共長數10公里的分、支、農等渠10餘條，大小閘口門數10個。全年灌水總量可達3000餘萬立方公尺，至少可灌溉農田10萬畝。“這麼一項艱鉅浩大的工程，以我國一切水利工程的進度之前例而言，至少需兩三年時間始能完成，但新疆省水利局卻只用三個月時間便把它大部完成，而且開始放水。工程界人士都認為這簡直是一個奇蹟”。據估計，每年可因此項水利工程而增產米6萬市擔，小麥4萬市擔，雜糧35000市擔④。
二、國民政府時期農田水利建設的特點
(一)統一水利行政，不斷提升水利機構的地位
北洋政府初期，水政分掌於內務、工商兩部，民國三年始成立全國水利局，而牽扯於兩部之間，權責不專，經費無着。“以無通盤治理之計劃，遂呈各自為政之形”⑤。“國民政府成立後，以內憂外患之迭乘，於水政之整理，未暇計及，以致機關重疊，政出多門”，“行政系統，於以紊亂”，“是以年來水旱交侵，幾無虛歲”⑥。1932年7月，和黃紹竑於中央政治會議上提議，改組全國水利行政機關，統一水利行政。1934年1月，在第四屆中央執行委員會第四次全體會議上，黃紹竑又提出統一水利行政以利建設案，獲得通過，並經政治會議擬定《統一水利行政及事業辦法綱要》和《統一水利行政事業進行辦法》，於1934年12月1日執行。該綱要和辦法的核心之點，即為集中事權，集中人才和集中經費。其主要之點為：1．中央設立總機關，主辦全國水利行政事宜。2．各流域不設水利總機關，其原有各機關，一律由中央水利總機關接收後，統籌支配，分別辦理。3．各省水利行政由建設廳主管；各縣水利行政，由縣政府主管，受中央水利總機關之指揮監督。水利關係兩省以上者，由中央水利總機關統籌辦理；水利
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①陝西省政府祕書處編譯室：《陝西省政府工作報告》，1947年1至6月，第167、16s頁。②貴州省政府設計考核委員會：《貴州省政府工作報告》，1945年，柒，建設，戊，農田水利，第86頁。
③狄超自主編：《中國經濟年鑑·1948》第3章，水利，太平洋經濟研究社1948年版，第114頁。
④《中國經濟年鑑·1948》第3章，水利，第107頁。
⑤鄭肇經：《三十年來中國之水利行政》，周開慶主編：《三十年來之中國工程(下)》，台北京華書局1967年版。
⑥周開慶主編：《經濟問題資料彙編》，台北華文書局1951年印行。
關涉兩縣以上者，由建設廳統籌辦理。同時，加強領導，不斷提升水利機構的位置。規定全國經濟委員會為全國水利總機關，並規定：“原由國庫負擔之經費，撥歸中央水利總機關支配，大宗工款並由中央水利總機關籌劃；各海關水利附加税除已特定用途者外，一律撥歸中央水利總機關作水利建設基金，並另借撥英庚款為材料專款”①。抗戰開始後，水利事業進一步受到重視。1938年，經濟部成立，接管全國水利，於部內設水利司。1939年，中央五屆七中全會議決，水利專設機構。1941年，行政院於院內設水利委員會，統一水利行政。該會直轄水利機關有導淮委員會，掌理導治淮河一切事務並處理有關之公地新涸地及受益地畝等；廣東治河委員會，掌理廣東全省河流之疏浚、築堤、建港開埠及一切預防水患發展水利籌款施工事宜；黃河水利委員會，掌理黃河及渭、洛等支流一切興利防患施工事務；揚子江水利委員會，掌理揚子江流域一切興利防患施工事務；華北水利委員會，掌理黃河以北注入渤海之各河湖流域及沿海區域一切興利防患事務。在各省則成立水利局，在各縣則成立水利委員會作為省、縣專設水利機構。1940年1月9日，國民政府頒佈《水利建設綱領》，其第一條提出：“水利建設以祛除水患，增進農產，發展航運，促進工業為目標，併力求科學化”；其第三條指出：“為增進農產，應注重灌溉排水及土壤之改良與保護”。把農田水利建設放在了重要位置。該綱領還明確了抗戰時期農田水利建設的重點，“西南西北農田灌溉，應力謀發展，以足民食”。這對於堅持抗戰，建設大後方，滿足軍糧民食，具有重要意義。
(二)因地制宜．開闢多種籌款渠道
對於不同規模，不同地區，不同技術要求的農田水利工程，國民政府採取了中央撥款、中央貸款、各省貸款和地方籌款等四種不同的方式。
1．中央撥款，又分兩種情況。(1)規模過大，技術難度過高的工程。如陝西大荔縣洛惠渠，涵洞共長3377公尺，為國內最長的水利隧道工程。工程費用共計3015093元，也為農田水利工程之最，因此由中央撥款完成。(2)西部貧困地區。如寧夏雲亭渠水利工程，1935年由全國經濟委員會撥助工款20萬元，交寧夏省政府籌劃興辦②。甘肅省水利工程，一向由中央協助辦理，對於河西水利，從1943年起，中央年撥專款l000萬元③。
2．中央貸款。全國經濟委員會統一全國水利行政後，根據國民政府頒佈統一水利行政事業進行辦法，自1934年度起，年列中央水利事業費600萬元。全國經濟委員會在未經指定綜攬全國水政之前，原舉辦的水利事業，如西北灌溉工程，湖北水利堤工事宜及各項測量試驗工作以及各水利機關呈准就海關税收附加專款或由庚子退款借撥材料舉辦的水利事業，均仍照案繼續進行，不在前項方案範圍以內，此項專款約計數百萬元。兩項合計共約1000餘萬元，相對於全國水利事業，這些款項是遠遠不夠的。因此，為了發展農田水利，國民政府採用了貸款的方法。1942年1月，新成立的水利委員會與主持農業貸款的中中交農四聯總處，洽商聯繫辦法。5月1日，行政院指撥農貸經費，確定為各縣農田水利貸款非營業循環基金。經水利委員會與四聯總處會商，將1942年中央所撥基金1500萬元，酌為配撥濟用。1943年，中央共撥貸款基金3000萬元，“此項貸款，每年應繳還本息及收入之水費，亦經列入國家預算，以資
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①《中國經濟年鑑·民國二十四年續編》第1章，第3節，水利行政之現況，(A)29。
②《中國經濟年鑑·民國二十五年第三編》第8章，水利，(H)38。
③《國民政府年鑑》第二回，地方之部，第20章，甘肅省，第4節，建設二，水利，醜、河西水利。
平衡"①。1944年，農田水利工程繼續向前推進，除陝西洛惠渠，綏遠、寧夏整理舊渠及甘肅河西水利由中央撥款外，餘均以貸款方式處理。本年，中央共撥基金5200萬元，悉經分配各省作為貸款墊頭。中央貸款興修水利取得了較好的經濟效果。1942年，浙江省政府與中國農民銀行簽訂大型農田水利貸款320萬元，連同前水利委員會代撥二成墊頭80萬元，合計400萬元，興辦雲和縣惠雲渠，龍泉縣安仁渠，慶元縣大畈烊，泰順莒江等規模較大的農田水利工程，均於1943年1月起次第興工，除莒江外，其餘工程均於1943年內完工，實撥貸款法幣344萬元，灌溉面積約14000餘畝，竣工迅速，提早收效。而且完工後的1944和1945年，正逢浙江省連年乾旱，而貸款工程區域內的農田歲慶豐登，收成倍於往昔，效果顯著，頗得社會好評與農民信仰。“於是一時蔚然成風，嗣歷年各地辦理農田水利，年有增進，貸款工程實收倡導與示範之功，而奠本省興修農田水利事業之始基”②。
3．各省貸款。如廣東省，“除巨大工程由政府負責辦理外，在此期內，仍以官督民辦為主，組織各縣水利協會或灌溉生產合作社興辦地方水利事業，指定省行年撥專款二百萬元，依照廣東省小灌溉工程貸款辦法大綱之規定貸款，以建設廳農林局為技術輔助機關，求全面之開展”③。雲南省則與經濟部農本局聯合貸款，“由局方放款一百五十萬元，省方自籌五十萬元，作為辦理雲南農田水利工程放款基金，並由雙方合組雲南省農田水利貸款委員會，辦理工程實施及貸款事宜”④。
4．地方自籌。如浙江省從1939年至1947年通過徵收水利特賦，受益田畝攤派，撥借積穀和自籌工賑物資，以工代賑等方式籌集資金興辦水利工程30項，受益田畝達1532060畝⑤。廣西省亦有一定成效。
(三)中央、省、縣結合．大、中、小型並舉
國民政府在推動農田水利事業的過程中，注意發揮中央和地方兩個積極性。《水利建設綱領》第18條規定：“全國各主要水道支幹流之治本，運河及港灣之開闢，大規模灌溉水力發電及其他有關兩省市以上之水利建設，由中央政府主辦之，次要航道之開闢，及灌溉排水等工程，由地方政府主辦之，小範圍農田水利，及水力發電，由政府鼓勵人民辦理之”⑥。
大型水利工程由於用款巨大，技術含量高，在當時條件下，必須由中央政府主辦。如陝西洛惠渠，自1934年開工，至1937年6月，先後完成總乾渠21公里，乾渠80公里，及主要建築物如大壩、渠、閘、渡槽、涵洞、橋樑及第一、二、三、四號隧洞。其第五號隧洞因穿越錢鐮山，遭遇湧泉及流沙，進行異常艱難。至1937年底，約完成全長4／5，前進愈深，沙層愈厚，水量也愈旺。在1938—1941四年中，曾試用各種工作方法，然而因為機器和財力均感不足，收效甚微。1941年9月行政院水利委員會成立，選請中外專家研討改進方法，最後決定改用工作井及工作洞方法。先開試驗段，漸有成效，用人力克服天然障礙，於1946年11月全洞貫通，連同北段舊洞共長377公尺，為國內最長的水利隧洞工程。在將戰前完成的各渠道及建築物加以整理後，於1947年9月9—11日試行放水3天，經過良好，據估計，每年可增產小麥10萬市石，豆谷雜糧75000市石，棉花750萬市斤。此項工程歷時14載，工程費用摺合戰前法幣，共計3015093元，無論在技術上還是在財力上，都是地方政府難以勝任的。
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①《國民政府年鑑》第二回，中央之部，第l編，第]6章，水利，第3節，工程概況．第3頁。
②浙江省銀行經濟研究室：《浙江經濟年鑑》第8章，水利，1948年印行，第355頁。
③廣東省政府編：《廣東年鑑·民國三十年度》第11編，水利，第6章，灌溉，(盈)100，1942年版。
④張肖梅編：《雲南經濟》第14章，N．10，1942年版。
⑤據《浙江經濟年鑑》第327—331頁數字計算。
⑥《國民政府年鑑》第一回，中央之部，第1編，第15章，第2節，第293頁。
在抗日戰爭時期，由於各大河流全區或下游淪於敵手，故僅能致力於後方各省水利事業的發展。由於中央的大力支援和各省的辛勤努力，取得了一定的效果，其中以四川最為顯著。1941年，四聯總處貸給四川省1700萬元，興修新舊工程，計大型堰渠15處，小型塘壩1000餘處，後因工料費用高漲，原定預算，已不敷用，1942年春，增撥貸款900萬元，水種局積極努力，晝夜趕工，所有各處工程，均得於五、六月間一律完工放水。已經灌溉面積約計70餘萬畝。依照預計估算，可能灌溉面積，總計可達250餘萬畝。在成績的鼓舞下，四川水利局繼續致全力於農田水利事業。“一切設計規劃，以及各工程處、工務所之工作，均稱努力，經全部勘察測量設計完畢之工程，凡十餘處”。1942年，四川省將徵實超額完成的3000餘萬元法幣，全數撥作興辦農田水利事業之用。自1941—1947年6月，四川省共完成水利工程24處，受益田畝410978畝①。
大後方其他省的農田水利事業也有較大的開展。如陝西省橫山縣，是一個小縣，農户不足1萬。該縣縣長王俊讓，從1941年至1942年，躬親籌劃，領導民眾，集資自行舉辦小規模水利工程，前後凡共26處，頗著成效。共可灌田35558畝，用款263502元，每畝工程費用僅及7．41元，平均每畝收穫糧食以1市石計，年可收穫3萬餘石，“可謂費省效宏”②。
為了調動各省、縣興辦水利事業的積極性，1935年4月，國民政府曾頒佈興辦水利獎勵條例和興辦水利給獎章程，後認為，由於水利事業的發展，各該條例、章程，已多不盡適用，且原定獎勵事宜偏重河工修防及捐募款項，亦有修正之必要，於是另行擬具興辦水利事業獎勵條例，於興辦水利者予以重獎，於1943年7月29日公佈實施。此後，很多省都出現了大型和小型水利工程並舉的局面。為了進一步推動各省普遍興修小型農田水利，1943年，國民政府頒佈《非常時期強制修築塘壩水井暫行辦法》，通飭各省施行，積極籌劃各省發動民力，大舉興修。並由中國農民銀行貸款協助廣東、廣西、湖南、貴州、福建、江西、甘肅、陝西、河南、湖北、四川等省推進灌溉工程建設，共貸放小型工程費6000餘萬元，推進工程約6000餘萬市畝。與此同時，農林部通過舉辦示範工程，直接指導農田水利建設。1943年，農林部分別在川東、川北設立防旱督導站工程隊，辦理巴縣、江津等縣小型工程，灌溉面積37000畝；黔西防旱督導站及工程隊，辦理安順等縣工程8000餘畝；第三工程隊辦理四川南溪等縣工程4000餘畝；第一測量隊辦理四川巴縣蓄水庫工程5200餘畝。農林部並通過撥款、貸款、督導等方法，協助各省推進小型農田水利工作。1943年，撥發小型農田水利工作督導費145萬元，協助福建、廣東、甘肅、山西、湖南等省，督導民眾自動興修，並介紹貸款，計推動小型工程130餘萬畝。1944年，復撥各省施工督導費570萬元，並於四川、湖南、廣西、江西、廣東、福建、貴州、湖北、浙江、陝西、甘肅、河南、新疆、山西等14省，另籌墊頭貸款1900餘萬元。同時，與農民銀行洽籌小型農田水利貸款8900餘萬元，由農行統籌貸放，分配於四川、西康、湖北、湖南、廣西、貴州、雲南、廣東、福建、江西、安徽、浙江、河南、陝西、山西、甘肅、寧夏等17省。並依照《非常時期強制修築塘壩水井暫行辦法》，訂立各省1944年度推進小型農田水利工程工作綱要，推動各省督飭普遍興修③。
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①《中華民國統計年鑑》第5章，水利，第l節，農田水利，第100．98頁。
②陝西省政府統計室編：《陝西省統計資料彙刊》第3期，1943年版，第265頁。
③《國民政府年鑑》第二回，中央之部．第1編．第12章，農林，第6頁。
各地的小型農田水利工程都程度不等地產生了經濟效益。如湖北省，至1944年，據已報驗的21縣，共完成水井1213口，堰壩1424座，蓄水庫29座，溝渠969道，涵閘4座，池塘1245口，堤垸13座，水車935架，受益田畝292590畝①；湖南省於1941年11月調遣專員督修各縣塘壩，至1942年4月，計已修建完成之塘17543口，壩548l座，灌溉面積16152755畝②。
三、農田水利的成效及其意義
國民政府發展農田水利究竟取得了多少實際的經濟效益，據國民政府統計：“三十一年農田水利已完工程，共用款3l374814元，灌溉面積達517400市畝，共計增益13982萬餘元”③。每畝約增益270元，與當時糧價每石200元相較，每畝約增產糧食1．35石，可見，1942年，因發展農田水利而增產的糧食約為70萬石；自“二十一年十月至三十二年十月，完工放水工程已達八十處，計可灌田八十二萬四千五百五十五市畝”④。其中以甘肅為最多，達38處，可灌田557565畝。如按陝西標準“每畝平均增益食糧以五斗計”⑤，則增產糧食約41萬餘石，“自三十二年十月至三十三年十月，各省灌溉工程完工放水者，已達二十四處，計可溉田三十二萬六千五百四十八畝”⑥。其中四川省佔12處，共溉田167978畝，按四川每畝增益400元，每石糧價200元計⑦，每畝可增收糧食2石，全國共可增收糧食65萬石。至此，1944年，因發展農田水利，每年後方19省可增加灌溉面積1668503畝，增收糧食176萬石，約合264萬市擔。但以上所估計的只是中央所撥款與貸款的大型水利工程所產生的經濟效益，至於各縣所舉辦的小型農田水利工程，國民政府另有統計。
①《國民政府年鑑》第三回，地方之部，第6章，湖北省，第5頁。
②《國民政府年鑑》第一回，地方之部，第7章，湖南省，第93頁。
③《國民政府年鑑》第一回，中央之部，第1編，第15章，水利，第3節，工作概況，一、發展農田水利，第300頁，“三十一年度農田水利已完工程經濟價值表”。
④《國民政府年鑑》第二回，中央之部，第1編，第16章，水利，第3節，工程概況，第3頁。
⑤《國民政府年鑑》第一回，地方之部，第19章，陝西省，第11節，水利，第285頁。
⑥《國民政府年鑑》第三回，中央之部，第1編，第16章，水利，第3節，事業概況，第2頁。
⑦據《國民政府年鑑》第一回，中央之部，第1編，第15章．水利，第3節，工作概況，一、發展農田水利，第300頁，“三十一年度農田水利已完工程經濟價值表”，“四川”，“每石售價100元”，“灌水後每畝可增益400元”。
可見，修整小型農田水利始終在全部提高單位面積產量措施中佔據着重要的地位。1941年，修整小型農田水利增產糧食近300萬擔，1942年糧食雖然欠收，仍達70餘萬擔，1943年達到280萬擔，1944年，仍在百萬擔以上。加上中央撥款與貸款所修建的大型水利工程所增產的糧食，每年共可增產糧食達四、五百萬擔。從1941年至1944年，修整小型農田水利的成效在全部提高單位面積產量措施的成效中均佔16％至30％以上。在其他提高單位面積產量的措施如改良品種、防治病蟲害、增施肥料等不斷推廣的情況下，修整小型農田水利能夠保持這樣的地位是難能可貴的。
國民政府大力發展農田水利事業，具有重要的歷史意義。1．保證了抗日戰爭時期的軍糧民食，有利於抗戰的勝利。如四川省新辦已完工之各項大小型工程，實際已灌田畝而有增益者，計達33．5萬市畝，每市畝平均增產稻穀2市石，計收穫67萬市石，增產量約為本年(1942年)徵收1760萬石的4％①。廣西省至1943年10月，大型工程已完成7處，小型工程已完成386處，灌溉面積達399566畝。每年增收稻穀約753213擔②。1943年，廣西征實徵購稻穀，核定各為160萬擔，增產稻穀佔徵實徵購稻穀23．54％。2．減輕了日偽破壞農田水利造成的損失。如浙東沿浙贛鐵路各縣於1942年春，先經日軍竄擾，繼遭洪水為患，灌溉渠堰大部損毀，災情慘重。冬間，日軍潰退金華，失地收復，經浙江省政府商請中國農民銀行，採取緊急貸款方式，派員駐縣指導監放。共貸放農田水利貸款174萬元，修復縉雲、麗水等13縣農田水利工程89處，受益農田159358畝。“劫後災黎，均免流離失所，獲益甚巨”③。3．促進了西部開發。國民政府對興辦西北的農田水利，採取中央撥款的方式，有力地支援了西北的農業建設。如甘肅省湟惠渠灌溉面積達25000畝，其灌溉區以土質關係，需水灌溉至為迫切，每垧旱地(合二市畝半)每年只收谷1擔，改水田後，每畝年可收麥8鬥，谷5鬥，按1941年4月物價計算，每畝年增益200元。全灌溉區共增益500萬元，地價也增加了1倍；溥濟渠灌溉面積35000畝，其灌溉區原為旱地，每垧年產量約為300斤，大旱之年，經常顆粒不收。灌水之後，收穫有了保障，每畝年增益為200元，每年共增益700萬元，地價增加了數倍。陝西省農田水利工程規模較大。如黑惠渠，灌溉面積14萬畝，每畝年增益200元，共增益2800萬元，且開渠後“黑水就範，兩岸可免氾濫，為利尤溥”。
但是，我們也要看到，國民政府發展農田水利儘管取得了一定的成績，但其成果畢竟是有限的。國民政府如不進行徹底的政治改革，遏制政治上的腐敗，其經濟建設也是難有大的作為的。其後的政治、經濟形勢發展也證實了這一點。
農田水利建設工程主要包括了五個部分。這五個部分是：小型渠道、橋樑、涵洞、灌溉站、排澇站等。現階段我國地方的農田水利建設工程主要的建設者是村鎮一級的政府共同建設。工程的建設資金主要是由兩部分組成：一部分是水利部門專項扶持農田水利建設的款項；另一個部分是農業部門專項扶持農業開發新項目的款項。通常情況下，這些款項只能夠保障農田水利工程建設的基本建設需要。這種情況下，農田水利工程建設的工程質量是我們現在非常擔心的一個方面。文章針對這一方面進行六點分析。這六點是：第一點是前期的不深入的規劃，工程建設的各個部門合作意識不足。第二點是重複建設很多，同時也會出現很多沒有完工的建設工程，很多的工程在最後會出現工程的糾紛。第三點是現有的小型農田建設工程自身的施工不足，建設工程存在非常嚴重的老化問題，工程的季節性和缺水性問題非常的嚴重。第四點是很多的地方政府沒有給予足夠的重視，建設工程的投入嚴重不足，地方政府沒有一個非常明確的定位和認知。第五點是存在着一個非常陳舊的觀點，這個觀點就是誰人受益，誰人負擔。第六點是基層的建設單位的自身能力不夠，相對於其他的建設單位來講是非常薄弱的，這一點需要加強。下面進行詳細的敍述和分析。
（1）我國農田水利建設工程管理中，前期的不深入的規劃，工程建設的各個部門合作意識不足。現在的農田水利工程建設通常是由幾個單位共同建設，這種狀況下，農田水利工程建設就會比較混亂，尤其是前期的準備工作。多方面的參與就很難在工程的前期規劃中有統一的意見，相應的工程前期的施工標準和施工質量驗收的標準等都很難有一個非常統一的標準。每個部門都有自己需要執行和遵循的標準和利益要執行，這種情況下，農田水利工程項目的前期就有可能出現盲目建設和隨意建設的情況。這樣直接導致了項目建設的質量，進度和設計不能夠有效的進行兼顧，不能從根本上釋放農田水利工程利國利民的初衷；導致了旱澇等情況還是沒有得到完全的解決。
（2）我國農田水利建設工程管理中，重複建設很多，同時也會出現很多沒有完工的建設工程，很多的工程在最後會出現工程的糾紛。根據上文所分析的問題，現在的農田水利工程建設很難統一各個部門的執行意見。這樣就會出現，農田水利建設工程建成之後幾年之後，由於不符合另一個部門的設計要求或者質量檢驗要求，被推倒重建。這樣的做法就會給我國的農田水利建設工程帶來重複建設的問題。這樣首先影響的是當地的農民，其次影響的是建設資金；有的時候工程建設完畢交付使用後，政府或者是建設單位沒有專門的人員進行建設工程的管理和看護，這樣就會使得工程在受到毀壞的時候得不到及時的修復，不能充分的發揮出農田水利工程的作用，浪費了國家的投入。
（3）我國農田水利建設工程管理中，現有的小型農田建設工程自身的施工不足，建設工程存在非常嚴重的老化問題，工程的季節性和缺水性問題非常的嚴重。在乾旱的季節中，小型農田水利建設的功能問題就顯現的尤為突出。現在我國的小型農田水利工程大多建設在上世紀的六七十年代，這些工程建築已經長久失修，由於沒有得到妥善的看護，已經失去了原有的建設功能。農田設施的功能消失，直接受影響的是我國的廣大農民，一旦出現旱澇災害，農民會遭受到非常重大的經濟損失。
（4）我國農田水利建設工程管理中，很多的地方政府沒有給予足夠的重視，建設工程的投入嚴重不足，地方政府沒有一個非常明確的定位和認知。按照我國的水利管理的管理原則，水利的渠道下一級的水利建設管理權歸口建設地所在的人民政府所有，水利工程的維修和建設費用全部由這一級的政府承擔。但是根據我國的現有國情，我國的鄉鎮的財政已經是入不敷出了，這種情況下政府只有向上級的政府來説明情況，爭取建設資金。現在的政府負責人為了自己的政績，都在建設一些利民的工程，但是通常情況下是不會將政府的資金投入這些長遠的建築投資的。因此我國的農田水利建設工程現階段處在一個很尷尬的地位。
（5）我國農田水利建設工程管理中，還存在着一個非常陳舊的觀點，這個觀點就是誰人受益，誰人負擔。我國的農民羣眾長時間的認為我國的農田水利工程建設應該是水利相關的部門進行出資修建和管理。但是總所周知，我國的水利部門主要是靠收取水費來生存。要是沒有國家的專項資金進行農田水利的工程建設，水利部門是沒有足夠的經費來進行農田水利的基礎建設的。現階段的我國的農田水利工程應該實行市場化的運作。只有這樣，才能夠促進我國的農民和水利部門積極的進行農田水利工程建設。
（6）我國農田水利建設工程管理中，基層的建設單位的自身能力不夠，相對於其他的建設單位來講是非常薄弱的，這一點需要加強。我國由於鄉鎮一級的政府正在進行政府機構改革的一些原因。我國的水利工作部門存在結構不合理的地方。這些地方中，既有年齡層次分佈不合理的問題，也存在成員文化程度不高的問題。同時存在的問題還包括我國的財政部門對於這些農田基礎建設的投入太少。這樣也就影響了我國的農田建設工程的日常管理。
2我國水利工程建設工程管理中處理問題的建議
（1）建議一：我國要用科學的方法來對待和處理小型水利農田的建設工程中的管理工作，我們要重視管理帶來的效益，要改變重視建設，輕視管理的現狀。
（2）建設二：我們要着重的編制出工程管理的相關保護措施和具體的實施細則。
［摘要］農業水利工程的建設關乎民生大計，隨着國民經濟的高速增長，我國農業水利工程建設達到高峯期，但是由於工程建設週期長、投資大等特點，導致建設過程中存在不確定的風險。基於此，針對農業水利工程建設中存在的問題，進行了風險的識別、估計、評價和防範，並提出相應的解決措施，旨在推動我國農業水利工程的健康發展。
［關鍵詞］農業水利工程；風險；解決措施
農業水利工程的建設與人們的生產生活息息相關，具有重要作用。但是，受外在因素的影響，農業水利工程建設週期長、建設規模大、投入資金高，在建設過程中易產生較大的風險。我國當前的農業水利工程建設還存在部分問題，例如，對偏遠地區或大型工程的關注度不夠，資金投入過少；農業水利工程缺乏管理，項目規劃不合理，自然災害問題未得到妥善解決；工程管理方式落後，設備未及時更新，缺乏專業的農業水利管理人才。因此，嚴重影響了水利工程建設的正常運行，增大了農業水利工程建設風險。
1風險識別
風險識別主要用於事故發生之前，人們通過系統或連續的認識分析事故發生的根本原因，對產生風險的因素進行識別。風險識別主要包括感知風險和分析風險兩部分，確定風險因素的任務是明確風險存在的可能性，屬於基礎性工作，為後期風險的估計、評價和防範做鋪墊。農業水利工程中的風險因素主要包括政治、經濟、自然和技術因素，其中，政治因素主要是指國際關係、政局不穩、政策影響等；經濟因素是指通貨膨脹、價格波動、經營方式等；自然因素是指地質條件、氣候因素或不可抗力因素等；技術因素則是農業水利工程施工過程中的設計和質量風險等［1］。
2風險估計
風險估計是指由於不利因素導致歷史資料損失，通過概率等統計方法計算不利事件發生的概率和估計風險事件造成損失的過程。在農業水利工程建設中，工程涉及的風險分為可量化和不可量化兩種。因此，我國農業水利工程建設的風險估計主要採用定量分析和定性描述結合的方法；國外則主要採用連續概率分佈法、可靠性指標法、模糊綜合評價法等。在進行風險估計時，需要結合農業水利工程的實際建設情況，選擇最佳的估計辦法，才能計算出項目的真正風險。
3風險評價
風險評價是對風險發生的概率及損失程度進行全面考慮，評估出風險發生的可能性和危害程度，並且與相關指標進行比較，以此評價此次風險的程度，以便選擇最佳的解決措施來抑制風險。根據項目的建設影響對農業水利工程建設進行風險評價，並得出相應的定量數據，當缺少基礎資料時，可採用定量結合定性分析的方法，組織工作人員對工程施工現場進行收集和資料採樣，再由專家進行評分和定權，將指標值作為對風險評價的估計值。
4風險防範
風險防範是指有意識地通過計劃組織活動避免風險發生造成的損失，或者減少損失的影響程度。風險防範的主要方式包括風險迴避、損失控制、風險轉移、風險自留4種。其中，風險迴避是指完成農業水利工程建設的風險評價之後，發現風險發生概率過高，將造成較大的損失，而缺乏有效的應對措施時，需要採取風險迴避，放棄該項目，以規避其產生的風險；損失控制是指當遇到風險無法避免的情況時，需要選擇將風險降至最小值的辦法，其不屬於放棄風險行為，而是通過最佳的解決措施來降低風險造成的損失；風險轉移是指通過契約轉讓風險，以此降低經濟主體的風險，使得更多人共同承擔風險，其主要形式是合同和保險。風險自留是指將水利工程建設風險保留至管理主體內部，通過內部措施化解風險或者不採取任何措施。其不改變風險的性質和發生概率，也不改變其存在的潛在損失［2］。
5農業水利工程建設風險的解決措施
加大農業水利工程建設重視程度
在進行農業水利工程建設的過程中，需要國家和政府加大資金投入，設置專項資金，並且鼓勵社會各界進行投資，改善偏遠地區的農業水利工程建設環境，引進先進的水利設備，提高對偏遠地區工程項目的建設支持，以此增強對工程的重視程度。相關部門需要加強對農業水利工程建設質量的監管，有效解決建設中的安全隱患，使其符合標準規範。地方政府需要將農業水利工程建設化為政府發展的重點，出台政策輔助扶持，為工程建設創造良好的環境。
加強農業水利工程建設管理力度
農業水利工程建設前期，相關管理部門需要進行實地調查，綜合各方面的因素準確評估工程建設的可行性，採用科學的風險評估方法，預測農業水利工程建設過程中存在的風險，並且通過建設合同來完善風險的項目條款，提高管理力度，建設過程中及時與施工單位進行溝通，建立健全的風險監督機制，以此規避風險。加強農業水利工程建設管理力度，施工單位要對施工方案、施工材料、施工設備等進行有效審查，保證客觀條件對風險發生的影響最低。還需要做好農業水利工程建設後期管理及養護工程，全方位地提高水利工程抵禦風險的能力。
強化農業水利工程建設人才制度
專業的管理團隊和建設人才對農業水利工程的風險防範具有關鍵作用，因此，管理機構需要引進專業的水利工程建設人才，為其提供良好的工作環境和福利待遇，使其全身心投入工作中，從而提高管理團隊的整體水平。管理部門還需要定期對專業人才進行培訓，組織學習先進工作單位的管理經驗，以此提高水利工程建設人才的綜合素質，培養出抵禦農業水利工程建設風險的管理團隊。
6結語
國家和地方政府需要深刻認識農業水利工程建設的重要意義，為規避建設風險，需要採取風險識別、估計、評價、防範一系列的措施，並且通過加大農業水利工程建設重視程度、加強農業水利工程建設管理力度和強化農業水利工程建設人才制度，有效地提高抵禦風險的能力，以此加強農業水利工程的建設管理，促進水利工程發揮出最大的應用價值。
【摘要】為加快推進現代農業發展，滕州市堅持把農田水利作為發展現代農業和保障糧食安全的重要基礎，科學編制規劃，推進科技創新，改革管理機制，全面加快農田水利基本建設，取得了顯著的經濟和社會效益，為其他地區農田水利建設管理提供了借鑑。
【關鍵詞】滕州市；農田水利；建設管理
農田水利設施是抵禦農業自然災害，改善農業生產條件和農村生態環境，促進農業增產、農民增收、農村發展的重要基礎設施。近年來，滕州市水務局堅持把農田水利建設作為強基礎、惠民生的戰略工程來抓，改革建管機制，創新水利科技，多方爭取資金，實施規模治理，相繼興建了一批高效節水灌溉等農田水利項目，改善了農業灌溉條件，推動了現代農業發展。全市已發展農田有效灌溉面積萬hm2，其中節水灌溉面積萬hm2，每年節水7600萬m3，全市農業綜合生產能力顯著提高，新增糧食及經濟作物產值萬元。
1科學規劃佈局，高效規模建設
農田水利建設規劃編制實現標準化
根據全市農田水利現狀和經濟發展格局，委託專業機構高標準編制了《農田水利建設規劃》、《“旱能澆、澇能排”高標準農田建設規劃》等專業規劃，堅持“統一規劃、集中連片、規模發展”的原則，大力開展農田水利基礎設施建設。規劃到2020年底，在全市建成“旱能澆、澇能排”高標準農田萬hm2，約佔全市總耕地面積的91%。
小農水重點縣項目建設實現高效化
搶抓機遇，爭取資金億元，完成了全國第二批小型農田水利重點縣項目，新增恢復和改善灌溉面積8580hm2，新打機井120眼，建設小型提水泵站1座，維修加固塘壩15座，2013-05順利通過省級驗收。項目區基本實現了耕地灌區化、灌區節水化、節水高效化的建設目標。
高標準農田水利項目建設實現規模化
通過全省競爭立項，分3年實施總投資億元的全國第五批高標準農田水利建設示範縣項目。目前，投資萬元的2013年度工程已全面完工，新打改造機井155眼，新增改善灌溉面積，年增節水253萬m3。投資萬元的2014年度工程也正在實施。到2015年項目全部建成後，規模連片發展節水灌溉面積萬hm2，形成較為完善的規模化灌排體系，使全市有效灌溉面積佔耕地面積的比重達到83%，節水灌溉面積佔有效灌溉面積的比重達到74%，高效節水灌溉面積佔有效灌溉面積的比重達到53%。
2強化監督管理，推進科技創新
加大項目建設監管力度
堅持“百年大計，質量第一”，嚴格推行項目法人制、招標投標制、建設監理制、合同管理制“四制”管理，按照基建程序，認真組織實施。項目開工前，委託招標公司對工程施工、監理、設備採購進行公開招標。項目實施中，由專業機構進行質量監測，派員跟蹤監理，嚴格項目管理和質量進度控制。同時，抽調技術人員深入各項目工地全程監管，督促施工單位倒排工期，加快進度。每項工程完成後，嚴把竣工驗收關，確保了工程建設質量。
加快農田水利科技創新
堅持以科技為支撐，積極探索應用新技術、新材料、新工藝。平原井灌區採用機井灌溉射頻卡控制系統，實現了灌溉的智能化和高效化；沿湖沿河提水站灌區採用供水恆壓控制變頻設備，運行方便，灌溉分組自如；水庫塘壩灌區採用埋設鋼筋混凝土管道與修築混凝土現澆防滲渠相結合技術，既節約了投資和佔地，又加快了施工進度。同時推廣應用了土壤墒情監測、地下水位遙測、灌溉信息自動傳輸等信息自動控制技術，有效提高了農田灌溉的科技水平和含量。
嚴格項目資金和施工安全管理
按照基建財務管理制度，對每一項農田水利項目均設立資金專户實行報賬制，由國庫統一支付，確保工程建設資金專款專用。同時，嚴格施工安全管理，配備了安全管理人員，對每一單元工程，加大質量安全監管力度，確保了農田水利建設優質高效推進。
3改革管理機制，確保工程效益
深化基層水利服務體制改革
探索建立農民用水合作組織
註冊成立了21個灌溉供水和9個飲用水協會，在部分項目村成立了用水組，配備了辦公場所和管理人員，制定完善了協會章程、灌溉管理、工程維護等規章制度，建立起了農民互助式的服務組織。
創新農田水利管護模式
先後出台了《全市水利工程管理辦法》《水利工程管理體制改革的意見》等規範性文件，明晰了農田水利工程產權和建設管理職責，落實管護主體責任，實行專業化管理、市場化運作，同時積極探索實踐用水户自我管理、自我服務、自我維護、自主經營，自我發展的灌溉供水模式，充分調動了農民參與工程建設管理的積極性，確保了項目建一處、成一處、發揮效益一處。
4存在問題與建議
經過堅持不懈地大搞農田水利基本建設，滕州市的農田灌排條件持續改善，結合世行貸款、國土整治、標準糧田建設等多個項目的實施，全市已發展節水灌溉面積萬hm2，其中井灌區低壓管灌節水面積萬hm2，有效改善了項目區農民生產生活條件，促進了高產、優質、高效農業的發展。但同時應看到，由於多年投入不足，建管機制不活，全市萬眼機井仍有部分尚未配套，現有水庫河湖引、提水工程大部分設施老化及損壞嚴重，225座塘壩部分老化失修、標準偏低，農業灌溉水利用係數不足，嚴重製約了農業生產的發展。
轉移財政支農資金的投入重點
將節水灌溉、水源開發、水保治理、生態建設等與改善農業生產條件、增加農民收入密切相關的農建工程項目作為投入的重點，拉動農業和農村經濟發展。同時，規範投資渠道，統一整合水利工程建設資金，對各部門申報的項目進行統一規劃，防止項目重複建設，重複投資。
加大對小農水基本建設扶持引導力度
對自建農田水利工程的村及農户，在繼續採取以獎代補的方式予以補貼的同時，要進一步加大補貼比例，並制定出投資到户的補貼辦法，以調動農民羣眾和民營大户興辦農田水利工程的積極性。
加強農田水利工程的建設與管理
按照“明晰所有權、出讓使用權、放開建設權、搞活經營權”的原則，明確權屬關係，落實責任主體，實行標準化管理、市場化運作，各類農建工程都要按照“先建制、後建設”的辦法，採取股份合作、拍賣轉讓、租賃承包、農民用水合作組織等多種形式進行建設、管理和經營，同時，要加強政府管理及羣眾監督機制建設，確保各類管理體制下的工程能服務於農、造福於農。
中國位於亞洲東部，地勢西高東低，季風氣候明顯。降水季節集中，年際變化很大地區分佈不均。東南沿海地區年降雨量約1800mm，西北內陸不及200mm。水資源主要來自大氣降水，年平均總量為28100億m3，居世界第六位。中國雨熱同步的氣候條件、江河的豐沛水資源及江河中下游的廣大沖積平原，都給中華民族的繁衍發展帶來了有利條件。但水土資源的開發也伴隨着與水早災害的鬥爭。人口的增長又增加了對水土資源開發的壓力，人均佔有水資源量僅為世界人均值的四分之一。特別是水資源與土地資源的分佈不相協調，南方水多而耕地少，北方水少而耕地多。如長江及其以南地區，江河徑流量佔全國的83%，但耕地只佔33%;長江以北地區，耕地佔全國的67%，但江河徑流量僅佔17%。我國大部分地區降雨的年內和年際分配不均，必須建設必要的水利設施予以調節，以提高農業綜合生產能力的基礎性工作和保障條件。
二、當前存在的問題及原因分析
長期以來，我國農田水利建設對農業生產乃至國民經濟發展作出了積極貢獻。但農村水利基礎設施薄弱、總體投入不足、機制不活等問題日益突出，其現狀難以適應建設社會主義新農村的要求，綜合多方面因素，導致農田水利發展滯後的原因主要有以下幾個方面：
一是建設標準偏低，老化嚴重。現有水利工程大部分修建於上世紀五六十年代，且排灌標準很低，目前功能普遍衰減。既造成排澇能力弱，農田積水無法排出，又導致提灌能力差，不能滿足灌溉需要。
二是保護意識淡漠，疏於管理。由於投入不足，導致的只建不管、重建輕管及水利設施帶病運行的問題比較普遍，使得眾多小型水利設施功能喪失殆盡，農業自然災害頻發，嚴重製約了農業經濟的發展，影響了農業增效、農民增收和農業現代化建設。
三是重經濟輕水利，投入不足。隨着農業生產經營體制的變化，對農村小型水利建設的重視程度和投資投勞力度逐步弱化。實施農村税費改革以後，投資投勞數量逐年減少，農村小型水利建設步入低谷。隨着農村絕大多數強壯勞動力的轉移輸出，農村小型水利投勞結構發生很大變化，村以下小型工程投勞的組織難度明顯加大，實行"一事一議"籌資籌勞後，籌資籌勞總量有限，能夠投入農田水利的資勞微乎其微。
四是農民興辦水利的積極性下降。隨着社會主義市場經濟體制的建立，糧價已經放開，特別是中國加入WTO後，外國的農產品已經佔領了我國的部分市場，加之農民增收緩慢，種田的積極性不高，使興辦農田水利工程的積極性也有所下降。
三、加強農田水利建設的對策建議
建設現代新型農田水利，任務十分艱鉅。加強農田水利建設、搞好農業綜合開發，是提高農業綜合生產能力、建設社會主義新農村的重要舉措按照可持續發展戰略和科學發展觀的要求加強農田水利建設要從以下幾個方面採取措施：
(一)廣闢籌資渠道，加大資金投入，調動羣眾積極性在全面建設社會主義市場經濟的過程中，政府的財力有限，必須依靠廣大農民的力量，發揮農民的積極性和主觀能動性。而作為政府應該積極建立良好的制度激勵機制，通過利益誘導，吸引更多的農民、企業或社團參與到水利設施建設中來。認真貫徹落實"誰投資、誰建設、誰管理、誰受益"政策原則，制定相應的法規、政策，保證農村集體將一定比例的積累資金用於農田水利建設，激發他們自覺投資投勞參加建設的積極性，引導農民和社會各界增加對農田水利的投入，廣泛鼓勵、吸納社會資金辦水利，努力促進投資主體多元化，確保水利事業持續快速健康發展。
(二)將農田水利建設與農村經濟社會可持續發展結合起來
實現農村經濟社會的全面、協調、可持續發展是落實科學發展觀和構建和諧社會的根本要求。水利系統提出由工程水利向資源水利，傳統水利向現代水利可持續發展水利轉變，堅定不移地走可持續發展水利之路這一全新治水理念。近些年農田水利建設中生態水利、環境水利、景觀水利、城市水利等亮點頻現，都充分體現了"人水和諧"的理念。特別是在小流域綜合治理和河道綜合治理中，推廣了"一河清泉水、一條經濟帶、一根產業鏈、一道風景線"的治理模式，許多水土流失治理區變成了山川秀美的觀光風景區，將河、溝、渠建設成"清水長廊"、"綠色長廊"、"親水樂園"。
(三)大力普及節水灌溉技術
將農田水利建設與節水工程建設結合起來大力推廣應用噴灌帶。發揮噴灌帶投資少、使方便、水壓要求低，便於管理的優勢，逐步在果園和已成片開發建發的農田中推廣。積極發展大棚滴灌，實現大棚膜下滴灌化。搞好渠道、河道漿砌防治工程，進一步提高水資源的利用率。同時儘快研究制定有利於節水灌溉發展的經濟補償政策和計劃用水、節約用水的管理制度和實施方案，提高農民節水積極性。
(四)重視人才隊伍建設和農田水利科學的研究
搞好農田水利建設，離不開一支高素質的農田水利從業者隊伍。要通過各種形式加強對水利員的培訓，切實讓他們掌握新科技、新知識、新技術，增強分析、解決實際問題的能力，在此基礎上，逐步建立健全符合地區實際的小型農田水利隊伍建設管理制度，建立健全水利合作組織發展的框架體系。另外，重視農田水利科學的研究，建立適應當前農村體制、經濟發展水平和地區特點的農田水利技術支撐體系，使人才和技術更好的為農村、農業和農民服務。
結論
農業是國民經濟和社會發展的基礎，鞏固和發展農業的基礎性地位是我國一項長期戰略任務。在全面建設小康社會的過程中，"三農問題"是重中之重，而農業基礎薄弱和水資源總量不足又是制約農村經濟發展和農業生產效率提高的主要因素。加大農田水利建設，深人進行農田水利建設發展戰略研究，統籌解決好"三農"問題，建設社會主義新農村，對構建社會主義和諧社會具有重要意義。
參考文獻
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[2]韋風年。加快建立農田水利建設新機制[J].中國水利，2005.
1.灌溉
民國時期農田水利建設有了較大發展，主要體現在以下幾方面：
（1）西北地區。新疆、甘肅、內蒙古、青海、寧夏五省因氣候乾旱，引水灌田甚為需要，水利建設頗顯迫切。1938—1943年間新疆利用近代水利技術，修建了新型灌溉工程15處，灌溉面積共計1487400畝，耗資7550000元。1944年全國水利委員會對新疆水利進行指導，派遣水利勘測總隊對沙灣縣新盛渠進行測量和施工，興建攔河壩，引瑪納斯河水灌溉該縣荒地約8萬畝。此外，吐魯番盆地農田水利亦很發達。據1944年統計，僅吐魯番縣就有水渠7條，可灌農田165102畝；有坎兒井379道，可灌農田17萬多畝。由於灌溉發達，全縣農作物畝產達二石之多。甘肅省政府則在1935年主持修建了洮惠渠，耗資75000元，灌溉面積達35000畝，是民國時期大型灌溉工程之一。1942年又建成湟惠渠，可灌農田7557畝。1947年政府主持修建的酒泉縣鴛鴦池水庫工程竣工，蓄水1200萬立方米，可灌農田10萬畝，是甘肅近代大型水利工程之一。抗戰期間，內蒙古在國民政府的幫助下向農民銀行貸款500萬元，興建復興渠，並動員部分軍隊參加建設，歷時兩個月，於1943年6月建成，渠長68公里，可灌溉農田30萬畝。但青海與寧夏二省，所建農田水利工程卻相對較少，如青海僅在東部12縣建有灌渠181條，灌溉面積63.71畝；寧夏亦僅在永寧縣境內修建雲亭渠，長約75公里，灌溉面積達20萬畝，為該省民國年間修建的一條大渠[9]417。
（2）陝西山西。1928—1930年間，陝西連續三年大旱，莊稼顆粒無收，赤地千里，餓殍載道。水利專家李儀祉於1930年重回陝西主持水利工作，着手修建灌溉工程。1932—1935年間，李儀祉共主持新建涇惠、洛惠、渭惠三大渠，灌溉面積共計126萬畝，其中涇惠渠是中國第一座應用近代水利技術建設的大型灌溉工程，而渭惠渠的建築物則以鋼筋混凝土為主，在工程質量上達到了當時農田水利工程的最高水平，受到各界好評。嗣後，渭河以南諸支流灌區相繼開工建設，並建成梅惠渠、黑惠渠、澇惠渠、灃惠渠、泔惠渠，皆採用新法施工，無論質量還是技術，在民國年間均首屈一指。陝南方面，1938—1947年間，還興建了漢惠渠、褒惠渠、湑惠渠。以上諸渠的修建完工，使陝西灌溉面積達到了138萬畝。山西水利歷史悠久，歷代均有建設。據統計，1935年間汾河流域22縣灌區共有灌渠543座，灌溉面積達15萬畝，其中文水縣灌溉最為發達，全縣有灌渠100條，可灌農田54.5萬畝[9]430。
（3）河南山東安徽。河南、山東二省灌渠工程主要集中於洛河和沁河支流。1937年前沁河上的灌溉工程興建較多，如1928年就修建了20多座閘門，總灌溉面積達到7.6萬畝；洛河流域共有灌渠49道，總灌溉面積達20萬畝。安徽則於1935年疏浚了芍頗水利工程，將灌溉面積由數萬畝增加到20萬畝[9]431。
（4）海河流域。1933年華北水利委員會與河北省建設廳聯合，利用農田水利基金興辦滹沱河灌溉工程，可灌農田38萬畝。兩年後全國經濟委員會曾撥款修堰，以便將各小灌區統一成一個大灌區，使全部灌溉面積增加到110萬畝以上，惜因抗戰爆發而被迫停工[9]15。
（5）四川雲南貴州。西南地區農田水利在抗戰時期有了較大發展，由於支援戰爭需要，政府在興辦農田水利方面作了較大努力。據1947年統計，1938—1945年間全國共完成農田水利建設72處，灌溉面積151萬餘畝，雲貴川三省佔39處，為總數的54%，灌溉面積57萬多畝，佔全部灌溉面積38%。其中四川佔29處，灌溉面積631410畝；雲南佔4處，灌溉面積354260畝；貴州佔6處，灌溉面積168750畝[9]16。
（6）浙閩地區。抗戰期間，浙江省政府主持興建了灌溉面積達5萬畝以上的工程11處，總灌溉面積達787000畝。戰後亦着手修閘23座、斗門17座、泄水閘堰8座，受益農田達140萬畝。福建灌溉工程則以長樂縣蓮柄港最著稱。1927年海軍開始籌備興建抽水灌溉，兩年完工，旋因水利糾紛，工程一度被毀，1935年恢復重建，並改進了水費徵收辦法，灌溉農田達6萬餘畝[9]448。
（7）兩廣地區。1933—1935年間廣東治河委員會興建有9處水利工程，灌溉面積為281771畝。1946年開始興建馬鞍圍西部圍堤，受益農田達20萬畝。廣西灌溉工程則多為沿河壘石而成的小型溝堰。據1935年調查，全省已竣工和正在修建的灌溉面積在一萬畝以上的工程達16處，總灌溉面積達529656畝，抗戰期間新建了灌溉工程24處，受益農田達598300畝。到1948年，全國灌溉總面積達到240000000畝[9]508。
2.航運
民國時期，華北地區的航運，主要是海河和運河，但因往昔各河治本無術，航運殊鮮進步。1930—1935年間海河工程局舉辦了9次海河放淤工程，對航運裨益甚為明顯。而由於津浦鐵路通車，運河日趨衰廢，1933年華北、揚子江、導淮、海河四水利委員會會同冀魯蘇浙四省建設廳，召開整理運河討論會，並制訂了詳細整理計劃，惜因暴日入侵，未及實施。抗戰期間，由於開展水陸聯運的需要，水利委員會與交通部聯合，對大後方金沙江、岷江等25條河流進行勘察，共計勘察14511公里，測量10812公里，並整理河流17條，長3860公里。經過施工，炸除了險灘，減少了航運危險，增加了航船載重量和航運里程，縮短了航運時間，節省了運輸費用，為戰時軍民運輸提供了方便。據不完全統計，戰時內河航運共計載客55587109人次，運貨37964273噸，極大地緩解了交通運輸壓力，在一定程度上支援了抗戰[2]156。
3.開發水力
水力發電可供給工業所需動力，以補燃料不足。抗戰爆發後，工廠西遷，燃料缺乏，而西南各省雖產煤不多，卻藴藏水力甚富，乃須大量開發，以應戰時所需。國民政府資源委員會遂於1937年7月起，先後建成19處水力發電廠(站)“，與省營、官營的水力發電廠（站）共計形成約20728萬千瓦的裝機容量”[10]231，在一定程度上解決了大後方各省工業動力不足和照明問題。
二、結語
摘要：農業的發展關鍵就是農田水利工程的建設，只有農田水利工程發展跟得上農業整體水平，才能使我國的農業發展的更好，也只有我國農業的快速發展才能推進農田水利全面快速的發展。文章重點闡述新時期農田水利建設存在的問題及對策。
關鍵詞：新時期；農田水利；對策
進入21世紀我國農業得以飛速發展，在農業的快速發展過程中，離不開農業技術、農田水利、機械設備等外在條件，其中最為重要的就是農田水利。農作物生長最基本的條件就是水，只有保障了農田水利，才能使農業發展得越快越好。但是，農田水利是一個大工程，它的建設和發展目前還存在着很大的問題，需要及時解決。文章對新時期農田水利工程建設存在的問題及解決措施進行簡要的分析與闡述。
1農田水利工程建設存在的問題
農田水利工程中機制不完善
新時期農業發展迅速，農業的發展需要我國具備農機設備、農業技術、農田水利等各種外在條件，其中農田水利是最為基礎的一個外在條件。農田水利工程建設是一個惠民工程，這個工程是以惠民為主要目的，以踏實，實幹為主要路線，但這些都要以健全的建設機制為基礎。健全的機制是工作的前提，是工作的指導方向，所以説，健全的機制才是基礎，每項工作都應該建立一個健全的機制。從目前的情況來看，農田水利工程建設還缺乏一個健全的機制，這就阻礙了農田水利建設的正常工作，阻礙了農田水利工程建設最初目的的實現。所以，為了儘快實現我國水利工程建設工作的最初目的，首先要建立健全農田水利工程建設機制。
農田水利工作人員的工作不能全面落實
農田水利工程建設的過程中，最主要的就是農田水利的工作人員。各個部門的工作人員構成了整個農田水利的機構，但在農田水利機構中，工作人員大部分都是財政工作人員，由於財政工作人員的工資固定，工資不高等，所以就導致大部分工作人員的工作積極性不高，並直接導致工作不能出色地完成，從而使農田水利工作出現漏洞，及農田水利工作機制的破壞等一連串的多米諾骨牌效應，最終會使農田水利工程癱瘓。所以，為了避免這個惡性循環的發生，一定要從工作人員着手，激發工作人員的積極性，並把每一個工作人員的工作落實到實處，實現農田水利工程建設的最終目的。
農田水利工程中科技不足
農田水利工程在性質上屬於科技型的工作。比如農田的灌溉，有滴灌、漫灌等各種灌溉方式，不同的季節，對不同地區的土地實行不同的灌溉方式。但是，針對極熱、極寒的特殊地質土地，目前還沒有一個適合的灌溉方式，這就需要大力發展科技，讓科技解決這些問題，使農田水利建設能夠得到長足的發展。
2建設農田水利工程中存在問題的解決方案
建立健全的農田水利建設機制
在建設農田水利工程之初，由於條件等的各種限制，建立的各種機制只適合當初的經濟狀況，隨着經濟的快速發展，我國各方面事業都在不斷進步，當初制定的建設機制已經不能滿足現狀了。所以，農田水利建設就出現了問題。為了讓我國的農田水利工作能夠跟得上發展的步伐，能夠快速實現農田水利工程的最初目的，一定要建立不同的建設機制。只有符合時代發展的建設機制，才是適合的機制，才是好的機制。機制內容上，要包括每年的工作計劃、工作預算等在內的全部農田水利工作。以健全的建設機制為主導，一定能夠讓我國的農田水利工程得到長足發展。
激發工作人員的積極性
所有的工作人員和各種機械設備構成了整個農田水利工程的結構，而其中具有能動性的就是工作人員。工作人員若不積極，將導致農田水利的工作滯後。為了讓我國的農田水利呈現良好的態勢，一定要激發工作人員的積極性，激發他們的能動性，這樣才能把工作做好，使農田水利工程得到良好的發展。
大力發展科技，促進水利建設
科技是第一生產力，任何事物都離不開科技的發展，尤其是農田水利所需的農機設備更離不開科技的發展。就目前階段來看，我國的農田水利中需要科技，在這方面還有待改進，許多偏遠、特殊的地區還沒有被水利工程所覆蓋。只有發展農田水利科技，才能使農田水利工程做得更好。
參考文獻
[1]新時期農田水利建設中存在的問題及發展對策。甘肅農業，2014,(16)
[2]農田水利建設存在的問題及對策。現代農業科技，2015,(21)
[3]河北省農田水利建設中存在的問題及對策。農村經濟與科技，2014,(06)
[4]淺談新時期我國農田水利建設中的問題及發展對策。農民致富之友，2013,(12)
農業灌溉，俗語有：灌溉之利，田之大本，農業豐收源於引水，成於輸水。但無論是哪朝哪代，在重視水利的同時卻對農田這塊與農業產出能力直接相關的建設投入少之又少，管理日漸疏忽。社會主義市場經濟下，國財對大江大河，人飲，環境等與水直接相關的重視遠遠重於對農田建設的投入，雖然我們時刻都在講必須堅持開發利用與保護相結合的方針，貫徹全面規劃、統籌兼顧、綜合利用、講求效益的原則，推廣節水工程，科學用水，適應農業產業結構調整。但作為非政治任務的農田水利工作在政治口號下顯得力不從心。要改變這種狀態，我們必須以政府加強對農田水利的建設和管理為引導，充分認識地域性變化對水的要求制定適應性的政策、方針，同時改革現有農田水利在市場中所處地位，正確劃分市場體制下農田水利公益性性能，再有就是發揮市場在農田水利建設和管理中的作用。
樂山農田水利建設的現狀及出現的問題
樂山是西南地區的一部分，全年平均降雨量達1000多mm，但降雨量過於集中，造成春旱夏澇，很不利於農業的發展。於是，樂山地區建成許多蓄水、引水工程，所有這些水利設施的管理都是依照誰受益、誰負擔和誰擁有誰主管的原則進行管理的，一般來説：支渠以上的設施都是由供水單位自行管理，但支鬥農毛渠（直接進入農田）卻是由鄉鎮、村、組建設與管理，這裏所講的農田水利建設主要指支渠以下的建設管理。我們以樂山市沫江堰引水工程為例：從近年來此灌區農田水利建設的規模和建設效果來講，新建項目沒有一項，毀損卻十分嚴重，使得設施總量不增反減，再者灌區內水質污染和水土流失加速水利設施完全喪失輸水功能。具體表現三個方面：
第一，經濟利益中下的水利設施完全失去經濟的扶植，農民對水利不再用“公益”去認識。
（一）前人種樹，後人乘涼。沫江堰引水工程是全灌區10萬多人義務投勞上工修建的三邊工程，興建於七十年代。其支渠建設也相應配套，但之後，幾乎沒有更多的配套建設。特別是近年來，在市場經濟衝激下，要想有更完善、更配套的水利建設可以説是不可能的。每一處建設都關係經濟，沒有錢寸步難行。在國家把有限的財力投入在一些防洪工程上，再加上鎮鄉財政和農民對水利的狹隘認識，農田水利建設這一塊，就成了被人遺忘的角落。
（二）農田水利設施破壞嚴重。多年來新建設的調水、分水、提水、排泄設施在疏於管理的同時，也遭受着人為破壞。一些值錢的設備被地方組織變賣，或被人盜竊。這與人們對水利認識的不足有着直接的聯繫，當然更多的是對經濟利益的追求。
（三）水質污染，渠系自然損毀嚴重。在沫江堰灌區，僅有沫江堰工程為當地提供生產、生活用水，但由於渠系途經長，渠系所經之處有黨校、羣居地、工廠生活垃圾、生產排放物等，甚至農民生產剩餘物、畜牧排放物和死屍等，都很自然也方便地污染着沫江堰水。灌區人飲用水就是在這樣的條件下不需處理直接飲用沫江堰水，中下游人民到了“談水色變”卻又無奈的地步。另外，水利工程發揮的好壞最關鍵還是要建設。支渠工程年年建年年修，功能卻一年不如一年，渠道淤積堵塞，堤毀渠亡。人們對工程建設僅有一點信心更是到了絕忘的極限。
第二，管理不適應現代經濟的發展。
（一）雖然現有的水利工程大多都是在六、七十年代修建的三邊工程，土溝土渠，滲漏十分的嚴重，渠系水利用係數極低。但是，計劃經濟體制下的水利建設卻沒有停止。始終保持着每年的徹底掏溝（渠）、除草、蓄水，呈現的是小溝通大溝，大溝通河流的狀況，基本實現灌溉自流化。可是現在，市場開放了，經濟也發展了，原有的劃段管理，分級管理、受益管理模式，都是計劃經濟下的產物，不再適應現代經濟的發展，於是，溝渠內雜草從生，淤沙滿溝，甚至個別地方出現了把莊稼種在溝渠裏的現象。在沫江堰灌區，因為支渠以下管理不善，造成水澇與水旱，於是有上游淹死，下游之説。
（二）農業產業結構調整，水利設施呈現分割狀態，無法發揮水利工程整體配合優勢。市場經濟條件下，每户人在產業結構上各有不同，造成用水季節和用水量的不同，出現水利設施功能的發揮不同步現象。靠整體發揮效益的水利設施，在獨立系統下就失去原有的功能和自身的發展，其結果是水庫失修，塘埝乾涸，工程毀壞。
第三，政策制定和經濟發展抑制水利建設的進程。
在水利灌溉區域，我們清楚地看到這麼一種與時不俱進的現象。一是受益户對水利建設不在有義務建設和自覺交納水費的觀念，農村的義務工已成為歷史。二是村級基層幹部有力無法使，乾涸的村級財政無法保證水利建設中的正常開支，招投標的工程建設更是一紙空文。另外，水利建設最根本的保證是水費，而在沫江堰灌區140萬的水費，每年收取率不足70%，僅沫江堰灌區冠英鎮多年來所欠水費就達33萬之多，相當於冠英鎮全年水費的200%，其他鄉鎮都與此有相同之處。收取的水費除去管理費、手續費，所乘費用根本不能維持正常的水利維修與管理，更不用説的水利設施配套建設。
原因分析
增加農民收入，減輕農民負擔，發展農業經濟，靠現有農田水利狀況是無法保障的，但一邊要發展，一邊卻又在退化，這不是十分矛盾嗎？分析其原因可以為我們改善農田水利發展提供一些參考。
第一，計劃經濟的思想認識在市場經濟條件下無法得到保證。首先是思想認識發生偏差：
（一）一是國家財政投入比例小。近年來，國家為保證大江大河安全或者環境保護，把資金投入在防洪工程和穩定項目上，極少把資金用於農田水利建設。就樂山來説，農田水利資金僅限於水毀工程和節水配套工程，爭取的資金也因為這樣那樣地被分割不少。如沫江堰管理處對支渠的配套改善工程長度一年一處不過才2km左右，僅佔全灌區支渠以下650km的0.31%，如此建設，按20年的最高安全運行算，循環性建設也只能保證40km的渠系暢通。二是地方鄉鎮與村組對水利建設投入不夠、認識狹隘。按分級管理原則，支渠以下一級的農田水利建設管理由這一級的政府負責，其建設投入也由其承擔。但説到投入，無論是鄉鎮還是村組都是入不敷出，即使能向上級爭取資金，地方領導都會為自已建政治功績，修建一些地方民眾最直接最受益的事，如修建公路、建設集鎮等。決不會把這些本不夠寬餘的資金投用於不見功德又不能立馬見效益的水利建設，那水利建設怎麼辦？村組依賴鄉鎮、鄉鎮依賴水管單位，水管單位又按分級管理原則，如此循環……。
（二）對原建水利設施保護不力。在計劃經濟時代修建的水利設施大都存在不科學與不合理性上，人們對那些不能發揮水利功能的設施進行了最為直接的經濟轉換。如提灌機械拆賣、水閘門拆除，更有的把認為渠堤上的條石挪作他用。問其原因：最簡單也最實在的回答是經濟實惠，利益所趨。
（三）水土流失與人為污染喪失了水利設施的功能和降低了人們對水利建設的信心。水法明文禁止向水渠內排放任何有污染水質的物質，同時也規定了渠系的保護與管理範圍。但由於農田水利灌溉對象為農民，農民意識在灌區內甚至全國都較為普遍。生產後的農作物垃圾、畜養物排放物、死屍等不費力地去搬運處理，直接進入鄰近的渠道內。污染了水質，使得下游居民生活用水水質無法保障。再有，在渠道保護與管理範圍內隨意種植、開墾、修築建築物等，破壞了渠道的運行安全，也增加了水土流失，加劇了渠道淤積，洪水期，因渠系不暢通，排洪不及時，又造成水了毀。在這種反覆建設又不能治根條件之下，誰還願意建設水利工程呢？
第二，從計劃向市場機制轉換的結果是水利設施管理制度存舊，不能適應市場經濟的管理體制。
隨着改革開放的進行，農田水利建設管理舊體制已不適應現行體制，但新的體制還沒有完全確立，使得農田水利管理和建設的主體不清，也沒有有效的約束機制，一個突出的表現就是用水、管水、建設三者之間的惡性循環。
（一）水利上的誰受益誰負擔，水是商品的理念深入人心，農民認為農田水利建設就應該由水利工程單位管理，而水利工程單位最根本的生存來源就是水費。水費價格僅包含由工程單位管理的工程費用，而村組一級的工程管理則不能從水費中支出。市場經濟下的農民意識就是最直接的效益意識：我交了水費，你就應該把水放到我田裏。這些計劃統管一切的經濟年代在市場主導生活面前總顯得可笑而又無奈，就是因為市場改變了我們的貧窮，也就是因為市場推動了我們生產力的巨大發展，但也就是市場使得農田水利建設步伐找不準自己的市場。市場講究的是經濟，建設更需要經濟，水利建設所需經濟恰恰是從水費和受益的義務中來。我沒受益決不負擔，那種按行政區域劃定的義務在市場面前似乎不再有理了。更有在市場面前説不清的就是水是商品，法律賦予了的，既然是商品，我沒用水那就不交水費，更無義務可言。然而，水利設施的維護，決不會因為風調雨順而不會出現水毀，不出現淤積。天旱之時，再説用水，水從那裏來，水又怎麼來，……？
（二）在用水上，農民對種田也不在再是增收的手段，而是養家餬口的的主要目的。各自為營的用水方式使水利設施疏於管理維護，利用自然降雨和輔助其他設備來解決農田灌溉成為農民普遍做法。表現為一是高台丘陵地帶挖坑、蓄水進行灌溉；二是地少的地方利用山溪流水機灌解決；三是季節性等雨灌溉。無論那一種用水方式，都加大了用水成本和農作物產量的減少。同時，隨着市場經濟的深入，一些水利設施被租賃、承包或出賣，這些設施的所有者或經營者只會按照市場規律來進行經營管理，往往是改變其用途和功能。最有例範的就是水庫的管理，天旱時莊稼需要水，而經營者卻要保證水庫蓄水養殖；防汛時，水庫應蓄水擋洪，經營者卻又怕蓄水過多影響安全。經營者保證的是利益而非公益。如此一來，用水成本的增加，導致用水户對輸水設施的管理更為疏遠，最終是水利設施無人用也無人管，投入不能產生效益，又限制各方對水利設施的投入，用水、管水、建設矛盾從從，惡性循環。
第三，政策的制定和市場經濟發展的趨勢制約農田水利建設的規模化開展。
有句話叫北修堰南淘溝，充分地肯定了北南兩方在水利能源上的差別。然而，許多水利政策、規範、技術性要求都產生於北方地區，其區域的不同並沒有隨實際的差別在政策等方面有更大的區別，僅隨市場經濟的深入而統一。計量收費，按方收費及價差節水等等政策的制定，出發點就是用經濟的槓桿使其用水户節約能源，搞活水利經濟。這在國外特別是以色列最具代表性，且非常適應地方經濟的發展，這在我國北方地區部分實現這一政策。但在南方豐水地區，這一切成為空話，農田用水中的漫灌、跑灌現象實為普遍。按方收費、按實收費在南方成為拒交水費最充足的理由。再有，費税改革減輕了農民負擔，提高了農村經濟增長百分點，同時也提高了農民對農業生產的積極性，促進了農業全面發展。税是國家財政收入的保障，也是地方各項建設的基礎。税費改革後，由於各級政府廣泛效仿財政集中，加強整體調控能力，其結果是財力自下而上逐級向上集中，事權卻逐級向下移的局面。比如，農田水利建設，在“誰受益，誰負責”原則之下，按經濟能力大小分擔至用水户，提留各種義務工、攤工的費用，並用於各類水利建設中。税費改革後，財政的集中導致地方事權只能停留在監督和組織中，並無實質性地表現行動。政策要求：村民自治，一事一議解決。但市場經濟的廣泛推進，人們看到的是經濟利益的趨使，在同一件議事的比較中，一個人就有一個看法，往往是“一事一個議，決定早過時”。令人憂慮的是，至今為止，我們水利建設似乎沒有充分認識到這種合法性卻不合理的危機正在悄然來臨，對於整個基層政治權威的衝擊就會產生怎樣的惡劣後果。
對當前農田水利建設的建議
建立市場經濟體制是我國經濟體制改革的目標，按照全面建立社會主義市場經濟的變革要求，把農業推向市場已是整個農村工作的主題。大氣候影響下，農田水利也要破除原來那種國家、集體建設和管理，農户無償或低費用用水的方式，進入市場機制。但是農田水利建設和管理並不能完全市場化，而是有規範和政策性偏向的市場化。
第一，對於農田水利主體設施應加大投入，加強管理。
首先，農田水利建設工程耗資大，建設週期長，投資回報率低，國家應該全力承擔。因為自身經濟實力有限以及對水利利益的追求使得市場經濟條件的各種組織不願承擔這種風險。其次，對社會上其他資金投入到農田水利建設有很好的引導作用。只有對農田水利設施的主幹部分實施配套，水管單位或社會團體才會把對主體部分的重視放入到支鬥農毛那些本由受益户自行管理、建設的工程建設中，主、支才能共同發揮作用。
加大投入和市場經濟的發展是相符的。一是經濟實力可以保證。自改革開放以來，我國的經濟實力大大增強，特別是現在，在世界經濟增長普遍乏力的情況下，中國的經濟卻保持了8%左右的增長率，完全有能力支持農田基本建設。二是符合國家自1996年以來的宏觀經濟政策，通過發行國債用於基礎建設，拉動內需。減輕農民負擔——減免農業税，增加農民收入——對基本農田的糧食直補就是有力的證明，社會主義市場經濟的發展正是通過這種減和補的方式來保證農民對基礎設施的建設。
國家對農田建設的投入可以重新樹立農民對政府的信心和威望。在農業灌溉區，逐漸發現，多數農民對政府官員、村級領導的不滿，兩者充滿不信任，甚至敵視。更有甚者，政府的工作還需要水管單位人員出面才能得到農員的支持和理解。農民的話説：只有對農業建設投入的部門才是直得信任的。
第二，土地制度的改革應適應市場經濟的發展，以促進農田水利的建設與管理。
現有的農田灌溉面積的核定是以83年三查三定即土地第二輪承包面積為基礎的，多年來，各種發展原因導致了有效灌溉面積的減少與增加，統一灌區卻無統一收費標準。過度分散的生產經營容易產生免費搭車或亂收費現象，最終導致人心渙散。過度的家庭經營生產又造成水利建設的重複性和建設能力的浪費。所以土地制度上應適應市場經濟的發展，國家政策下重新核實土地實有灌面，保證有效灌面的準確性和真實性，確保農民對按面積收費的信任度。
改變原有誰受益誰負擔為誰投資誰受益，鼓勵農民、集體和社會團體投資。充分發展小型水利工程的效益，解決建設和管理在市場機制下的作用，利益就是市場下最原始的動力。樂山水利建設正在試行的成立用水户協會來管理正是這種模式的體現。但這種格局的改變其前提是在國家對水利主體工程配套後，剩餘的具有獨立的區域或獨立的灌面下才能得以保證。
第三，計劃經濟向市場經濟轉變應符合市場發展規律
當前的農田水利建設是計劃經濟時代的產物，受益區域的建設與建設區域的差異在於同一條水利工程跨越不同行政區域。最具代表性的是在計劃經濟時代形成的受益建設區可能在本受益地域上。建設的難度在於市場經濟下的利益衝突，一邊是公益事業必須的，一邊又是自身的利益。兩者的矛盾是不能兼得的。要改變這種現象：一是實行市場體制下的農田建設，建設的不再由受益户義務户負擔，而是統一繳納建設費用，由水管單位來統一規劃建設。二是重新規劃受益區域的建設地段，實行差額補助建設的辦法。建設方式實行採取公司化運作管理，加強建設的規模化和透明度。
但是，農田水利工程建設可以利用市場機制來解決，其系統內的公益性特點卻不能完全依賴於市場。政府還是應該從政策和法律法規上進行調控和引導，完全市場化的農田水利經營管理，應從税、費中支持和服務。具有公益性的水利工程，應在市場化會考慮計劃性的規劃，制定必要的用水、防洪制度，約束市場化的管理行為。
參考文獻：
1樂山市水利志[樂山市水利局]
2當代四川水利事業[四川水利電力廳]
3農田水利基本建設市場機制的建立[山西水利科技]
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