對此，我們採用調查研究的方法，就如何落實學校依法辦學自主權、落實自主管理和民主監督辦學、促進社會參與學校教育機制的建立等問題進行問卷和訪談，並就促進中國小現代學校制度建設等提出對策建議。
關 鍵 詞 政府放權 現代學校制度 社會參與
一、基本情況
公共教育管理領域內的政府和學校之間的關係主要體現為教育行政與學校管理之間的關係。教育行政與學校管理之間一般有三種管理水平：一是法制管理水平，二是制度管理水平，三是兩者在教育管理運行機制上的自覺的意識管理水平。長期以來，“我國的教育行政和學校管理之間關係的根本特徵不是制度性的，而是以行政性(上下級的)、管理型(管與被管)、習慣性(隨意地、人際的)為根本特徵。”這一教育行政管理特徵儘管具有的精確、快速、效率、成本低等優點，成為實現政府職能專門化的普遍做法。但這種管理模式暴露的問題也愈來愈突出，集中表現在以下幾方面：
教育行政機關成了“大校長”。公辦學學校類似於國家教育行政機關的附屬機構、分支機構，學校的主體地位不明，在人、財、物、課程及其它教學業務方面政府對學校統得過死，校本管理遠未形成，依法自主管理難以實現。
學習評價評價搞成“一刀切”。現行學校評價制度評價主體是教育行政機關及其指定的機構，功利化取向十分明顯，評價指標體系“一刀切”，統得過死，沒有顧及學校的差異和特色，對學校多元化、差異化發展，有一定負面引導作用，導致了現代教育觀念難以貫穿和指導教育教學全過程，素質教育難以全面實施，學生的充分、全面、多元、終身發展和允許有差異地發展的目標難以全面實現。
人財物上學校成了“肌無力”。在先行管理制度下，表面看起來學校很風光，滿身肌肉，實際上是“肌無力”。一些公辦學校應獲得的公共教育經費難以落實，在人力資源管理、經費的籌集及管理、生源等方面，出現了制度層面的一些亟需研究的問題。如需要的教師進不來，“富裕’的教師出不去，經費籌集渠道單一，開支管得過死，經費常常是捉襟見肘，學校招生權受到限制。制度因素導致部分學校的資源未能充分、有效地發揮作用。
學校管理搞成了“家長制”。首先是學校決策機制存在問題。一是決策權力過分集中於主要負責人，部分學校校長缺乏民主意識，養成“個人説了算”家長制作風，教職工難以有效地介入學校管理工作。二是決策過程簡單化、經驗化，決策預案不充分，決策程序不民主，決策結果不透明。決策和執行分離，決策的有效性不高、指導力不強。決策責任追究制度不健全，重大決策失誤得不到及時的糾正和處理。管理方式陳舊。學校管理仍沿用傳統的金字塔式（層層垂直命令式）管理方式，這種管理方式組織上過分龐雜、管理結構上多層次、管理職能上多重疊、管理手段上高集權，因而，在現代組織管理中已經逐步被淘汰。現代管理模式強調實行扁平式管理，儘可能減少中間環節，直接面對政策對象，解釋政策初衷，增強政策認同，保障信息暢通，從而使管理更加有效。
學校管理相對封閉——搞成了“孤島”。制度的分割作用，導致部分學校不能與社區、家庭溝通。這一切，都與學校制度的相對落後、現代學校制度尚未系統建立有一定的關係。制度障礙已經成為我國基礎教育階段現代學校建設與發展的較大的障礙之一。
隨着全球化進程的加快，傳統的科層制管理難以應對後工業時代出現的種種社會問題，公共管理服務領域在公平、質量、效益等各個方面遭到質疑。教育內外部環境日益複雜化，教育活動的不確定性、不可預測性不斷提高，這些變化對學校尤其是校長在處理複雜事態方面的綜合能力要求越來越高，傳統的教育行政管理體制已經不適應當前教育改革和發展的實際需要，無論是政府教育管理職能的轉變，還是現代學校制度的建設，在當前都無法迴避“去行政化”這一改革命題。為此，我們接受了中國教育學會整體改革委員會課題《現代學校依法辦學自主管理制度體系建構研究》，假定在管辦評體檢成熟的情況下，學校應該如何建構內部管理體系，同時回答建構依法辦學內部管理體制需要哪些外部條件。
本文是前期所做的調查研究，是課題研究的重要組成部分。
二、目的和意義
“沒有調查就沒有發言權”，這是毛澤東同志的經驗總結。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確提出要建設現代學校制度，構建政校分開、管辦分離的新型政府與學校之間的關係，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。可以説，今天我國的教育改革已進入深水區，改革的焦點主要集中在制度變革上，而制度變革的核心是如何對政府與學校之間的權利、責任和義務進行重新調整和分配。
學校現代教育制度建設的前提是實現教育“管辦評”分離、學校“去行政化”它涉及到的核心問題是對公共教育領域裏長期存在的政府對學校管理和教育實踐活動干預過多，以及服務單一化、僵硬化等弊端而提出的改革問題，目的在於削弱教育行政過程中的權力性、強制性等要素，突出教育行政部門對學校的專業技術指導能力。為此，我們必須認真而客觀地瞭解社會各階層的對此反應，以中國小教師人事管理中存在的行政化現象及去行政化實踐探索作為問題焦點，重點分析和探討去行政化對推動現代學校制度建設的重要性。目的是為了提高我們研究的實效性和科學性，為學校現代制度建設研究提供基礎。
三、調查內容、對象與方法
為此，2014年上半年，我們以“轉變政府教育管理職能”、“建設現代學校制度”、“中國小教師人事管理改革”等內容為主題，分別對校級領導、中層幹部、教師、社區及家長代表。採用隨機抽樣調查，共發放調查表300份，回首250份，回收率80%。同時我們組織訪談5次。然後採用統計分析，形成報告。
四、調查情況分析
調查結果表明，當前我國教育行政主管部門從對校長、教師的選聘到學校用人制度均有較多的行政干預，不僅降低了師資專業化水平，也制約着現代學校制度建設的實際進程。因此，去行政化不僅侷限於高校內，基礎教育領域內同樣迫切需要去行政化。
當前學校管理中突出的問題有：
（一）教學行政部門對學校管過多。簡政放權，進一步擴大學校辦學自主權，這是伴隨政府職能轉變、構建現代學校制度而提出的教育改革方向。根據我國現行法律法規的規定，教育行政部門事先具備了有關對學校人、財、物的管理權利；而學校作為法人單位，必然希望能夠自主、自律地按照各校的辦學傳統和理念進行改革，然而卻因各個學校基本上不具備有關作為組織條件的人、財、物等方面的決定權，而必須依賴教育行政部門的管理和指導，這就構成了現實中教育行政和學校管理之間既限制又依賴的矛盾關係，這一矛盾關係也成為制約現代學校制度建設的主要因素之一。
多年來，我國形成了公辦學校政府辦，公辦，一直沒有很好解決政府怎麼管學校的問題，長期以來政府習慣於一手包攬，從校長任命到教師選聘，從學校制度建設（怎麼辦學）到學校評價都是政府説了算，結果學校千人一面，同質化想想十分突出，不能滿足社會對公辦學校的多元化需求。對此被調查者頗有微詞，
絕大多數人認為“當下的學校管理制度存在的問題”主要問題是“主管部門管得太多，學校自主權有限” “校長任命制，專家辦學特色不明，校長過分依賴主管部門”，學校“管”得太死，制度沒有激活教師積極性。教師對於“論資排輩”，績效分配“大鍋飯”現象很是不滿。部分家長和社區代表也覺得管理主體單一，缺乏建構社區和家庭參與學校管理的機制。
（二）任命制不利於校長職業專門化。教育人事管理行政化的特色就是實行校長任命製為主，學校校長是靠教育行政部門發現、培養，形成近親繁殖和裙帶繁衍，這無疑把有些具有現代校長素質、辦學理想和創新型人才排除在外，有些人當了校長以後，把校長當官做，眼睛向上，只對主管部門負責，缺乏眼睛向下服務於教師和學生的精神，對學校發展、對教師發展和學生髮展負責的意識淡薄。
在《關於深化中國小人事制度改革的實施意見》中明確提出：“改進和完善中國小校長選拔任用制度，積極推行中國小校長聘任制。中國小校長的選拔任用要擴大民主，引入競爭機制。”調查表明，在被調查的80%人擁護“自薦竟聘”和“民主推薦”。絕大多是人認為學校去行政化，校長應該實行職級制，走專家化發展道路，一邊校長全心全意辦好學校。在訪談中大家認為，校長任命制是比較典型的行政化管理模式，這種選拔方法一方面不能保證具有相應資格的人當選校長，使得選拔校長的過程成為一般行政幹部交流的過程，不利於校長職業的專門化；另一方面地方教育行政部門人權與事權相脱離，教育局一些業務科室與基層學校在行政級別上出現“倒掛”現象，加大了教育行政和業務部門對學校進行有效管理的難度。
（三）協調選聘不利於教師隊伍建設。建設一支結構合理的教師隊伍是學校管理的永恆主題，然而在高度行政化的管理模式下，由多部門協調選聘教師的行政化管理模式降低了教師職業的專業性。這一辦法是一把具有“雙刃劍”：一方面由多部門協調選聘起到了權力的相互制約和平衡作用，以防權力過於集中到某一部門；而另一方面，教師職業是“以作為教育者的使命感和深厚的教育熱情為基礎的，而且具有廣泛的教育涵養，能夠深入理解學習能力、教育理念和方法以及人的成長和發育規律，具有出色的教育藝術等綜合素質和能力，具有高度專業化的職業。”
面對這樣一個既要求具有較高專業水準，又要求具有較高責任感的專業羣體，有必要由專門的機構對教師進行認證、選聘和考核。採取多個部門選聘教師的做法，難免運用一般行政原理，加大了橫向行政部門干預教育的隨意性，從而降低了教師這一職業的專業性，這必然很難從入口處把好教師隊伍素質關。
調查和訪談表明，在被調查中80%的人希望，專門機構（第三方）選聘，學校使用，主管部門備案，也有部分贊同學校選用，但擔心學校領導暗箱操作。
（四）職稱評聘分離可謂一把雙刃劍。教師職稱和職務不搞一刀切和終身制，去年全國人代會上，就有代表提出，目前實行的績效工資的高低，一個重要的參評依據就是職稱的高低，職稱“終身制”使得一些學校的部分教師只要評上高級職稱就認為萬事大吉，在之後的工作中不再“賣力”。建議取消教師職稱“終身制”。解決教師不思進取、高原現象問題，最有效的方法就是學校採用評聘分離，地址高評和高職低聘，行政部門搭建促進教師校際交流的平台，促進教師良性流動。
在絕大多數受訪對於“教師學校使用教師時，不搞終身制，根據學校編制的職稱職數，實行“高職低聘、低職高聘”，有利於調動中青年教師的積極性；有利於促進教師專業技術終身發展；有利於教師隊伍的正向交流和合理流動；有利於學校對教師的動態管理。但也有人認為這是一把雙刃劍，學校領導必須制定公正公平的制度，將過程公開化、透明化，否則會造成人心惶惶，不利於學校的安定團結。
（五）現代學校制度建設的要素欠缺。“管、辦、評”分離後，學小現代教育管理制度，依法辦學，民主管理，一方面學校必須成立學校民主管理機構，引進現代企業管理你年和模式，實行校長負責制下的“扁平化”管理，提高管理效率，另一方面要求擴大學校管理主體的內涵，引進社區、家長參與學校管理，教育主管部門將引進第三方機構對學校辦學質量進行專業評估。而這一切目前都不夠成熟。
大家認為，依法成立由校長、學校行政、教代會代表、骨幹教師、社區代表和家長代表的學校“校務管理委員會”，實行民主管理。能充分調動廣大教職工作為學校管理的主體的積極性，增加學校的向心力，有利於學校校長“依法辦學，民主治校”的各項制度的貫徹和執行，有利於暢通教師的各項訴求渠道，保證學校管理的公正、公開和透明，有利於減輕校長日常事務管理，專心思考學校發展，體現專家辦學的優勢。
絕大多數人支持引進“第三方”評估學校，因為專業機構的評估一般尊重教育規律和學校特色，既體現科學性和有效性，有體現了客觀、公正、科學的。但也有人對此持懷疑態度：因為專業機構是由教育主管部門指定的，換湯不換藥；目前專業機構很不成熟，難免出現偏差。
對當前的“社區”和“家委會”參與學校辦學的普遍看法是很不成熟，社區辦學還停留在形式上，.與世界上其他國家不一樣，目前社區辦學積極性不高，很難從實質上參與學校辦學。目前家委會大多屬於幫、為學校解決具體問題的機構，還沒有真正參與到辦學過程中。家委會顯得比較鬆散，成員的素質和積極性參差不齊，很難形成一股參與辦學力量。
（五）現代學校制度要求高素質校長。建立現代學校制度是依法治校、民主管理的要求，也是校園文化建設和校園政治文明建設的組成部分。校長作為學校發展和學校管理的首要負責人，應該關注現代學校制度建設，並在校內製度建設中發揮主導作用，成為推進和建構現代學校制度的靈魂人物。因此校長必須具有現代眼光和博大情懷，先進的教育理念和不斷創新的精神，民主的智慧和深厚的情感凝聚力是校長必備的素質，所以説“一個好校長就是一所好學校”。
“好校長應該具備哪些素質呢？”大家不約而同的認為：好校長應該具有：對我國教育現狀保持清醒的頭腦，是教育的思考者和實踐者，具有教育家辦教育的戰略思考；要有法制意識，發揚民主，依法治校，滿懷激情引領教職工辦好學校；要有教育理想和教育激情，主動地為師生服務，具有管理即服務的理念；要有科研思維，沉下身子回到課堂，與老師們一起研究和解決課程設置、課堂教學中出現的問題，是課堂的領導者和管理者；要有學習和創新精神，創造性地開展工作，辦出學校自己的風格和特色。
（六）現代學校制度建設的一些想法。大家對現代學校的一攬子制度的看法有：一是看好現代學校制度，認為着一攬子制度很系統，如果能變成自覺行為，管理成本會很小，機制的效益會很高；制度很科學，廣大教職工通過校務委員訴求和討論，將自己的意志轉化為自覺行為，充分體現民主治校的思想。但也有一部分人不看好，認為制度很繁瑣，關鍵是很難變成自覺行為，管理成本會很高，執行力度很大。這不是制度本身的問題，二是不合符當前實際，因為教師已經適應了為管理而管理的制度。
校長所擔心的是現代教育制度將人事權下放、經費包乾給學校意味着對校長髮出了挑戰：.挑戰校長的法律意識，校長是否有依法辦學，接受民主監督的意識；挑戰校長的民主意識，校長能否實行民主管理，依靠廣大教職工辦好學校；挑戰校長的責任意識，校長是否有向政府負責，向社會負責的意識；挑戰校長的辦學智慧，校長是否具有辦學能力，能把一所學校辦成好學校；挑戰校長的創新意識，校長能否運用教育智慧，以創新思維推動學校特色發展。一句話，校長愈來愈不好當了。
當然要推行現代學校制度路還很長，不可能一蹴而就，它的前提是政府鬆手，簡政放權，去行政化，實現“管、辦、評”分離，而實行“管辦評“分離的關鍵是“政府放權”，否則一切免談。
四、思考建議
調查結果表明，當前我國教育行政主管部門從對校長、教師的選聘到學校用人制度的行政干預過多，不僅降低了師資專業化水平，也制約着現代學校制度建設的推進。因此，在基礎教育領域內去行政化，建設依法辦學的現代學校管理體系，對於深化教育改革具有十分重要的意義。為此我們特提出以下思考建議：
（一）改革校長選拔制度，實行中國小校長專業職級制。一直以來，我國將學校視為教育行政的一個機構，中國小校長也具有行政級別。具有行政級別的校長忙於行政事務，無法將主要精力放在學校教育教學改革上來，也無法關注教師專業化發展的訴求，容易忽視教師的主觀能動性，造成教師從事教育改革的職業權利與職業能力嚴重缺乏，“教師的不支持與不適應使教育改革只能得到有限的、支離破碎的執行，使教育改革形式上變化較多，實際進步很小。”
人事部提出對事業單位人事實行“脱鈎、分類、放權、搞活”的總體思路，為此，近年來，在上海、中山、濰坊等地區試點運行了中國小校長職級制改革。實踐表明，中國小校長職級制改革是教育體制改革的一個方向，把校長職位與其原來的行政級別脱離，通過選聘、考核建立起新的一套校長職級系列，目的在於減少學校教育中不必要的行政干預，培養教育家辦學的氛圍，這項改革可以視為是當前我國教育去行政化一次試水。
與傳統的校長任命制相比，實行校長職級制管理具有以下幾方面優勢：一是校長的選拔、考核以及調配歸口於教育行政部門管理，減少了橫向部門之間的行政干預，實行公開遴選制，為教育家辦學提供了制度保障；二是減少了校長過於繁瑣的行政事務，增加了投入於教育教學活動的時間和精力，有助於校長職業化，為培養教育家辦學創設了平台；三是增強了學校辦學活力和創新意識，有助於創新型人才的培養。
不過，在現階段中國小校長職級制改革進展並不順利。主要原因：一是校長任命權不在地方教育局，即使教育行政主管部門有實施職級制改革的主觀願望，但很難付諸實施。二是實施校長職級制，必須要有比行政級別更具吸引力的改革條件。濰坊實施職級制改革，是採取與校長職級制改革相適應的薪酬制和任期制等配套改革環節予以保障的，這需要政府統籌支持，單靠教育行政部門是不能夠實現的。
（二）建設現代學校制度，實施依法辦學民主管理制度。從現代學校制度建設的國際經驗來看，構建現代學校制度主要受制於三方面要素：一是學校自主性的外部保障機制——教育行政機關向學校下放包括人事、預算和“學校管理規則”在內的管理權限；二是學校辦學自主權的內部保障機制——學校內部組織的重建和學校管理者能力的提升；三是保障教育的公共性——實行社會參與，促進教育管理民主化。建議今後主要通過以下三方面推進現代學校制度建設。
1.政府實行簡政放權，進一步擴大學校辦學自主權。首先，要解放思想，推廣校長職級制改革，保障校長職業的專業化水平。校長職級制，對於加快實現中國小等事業單位與機關行政級別脱鈎，建立校長職級制，不僅可以保障教育主管部門的事權與人權的相對統一，也是教育行政機關向學校“放權”的重要探索，有利於教育家的培養。實踐表明，通過取消校長行政級別的改革舉措不但沒有影響教育質量，反而喚起了校長和教師的改革主動性和積極性，一些年輕的教育家型的校長正在實踐中脱穎而出。
其次，簡政放權，進一步擴大學校辦學自主權。構建服務型政府的前提是要實行簡政放權，也就是教育行政機關向學校教育機關放權。以教師編制為例，目前，結構性缺編問題比較突出，解決好這個問題，就有必要重新研究和制訂中國小教師編制標準，適當增設一定的彈性編制給地方，因地制宜地解決結構性缺編的問題。有了一定的彈性編制，既可保障每校每年都有一定比例教師能夠脱崗培訓，又能保障教師有效流動，同時也有效解決代課教師的問題。實踐表明，目前一些地方已經具備解決教師結構性缺編問題的主動性和相應能力。如山東省壽光市通過“政府出資，教育局招聘，學校用人”的靈活機制，採取了“動態編制”辦法有效解決了高中教師缺編的問題。實行由教育行政機關向學校教育機關下放權限。在管理學中，自主權包括財權、人權、物權和事權，在確保讓懂教育的人來辦教育的基礎上，將適當的人事權、公用經費使用權轉交給學校。
第三，處理好政府與學校的關係，不能取消對教育必要的行政干預。教育行政與學校管理之間的關係是相互聯繫、密不可分的。首先，教育行政組織與學校教育組織之間的一般關係應是宏觀指導與微觀實施的關係、一般指導與具體執行的關係。教育行政機關制定的方針政策，歸根結底要通過學校教育過程來體現和檢驗，而學校行政管理過程也不能遊離於政府之外成為“孤島”。實行由教育行政機關向學校教育機關下放權限也必須具備相應的前提條件，如校長可以有權聘用教師，但必須要事先向教育行政主管部門申報，得到正式的審批認可才能聘用。同理，學校預算以及經費的使用等都必須事先向教育行政主管部門進行申報。
2. 強化學校內部治理，依法建構現代教育管理制度。目前，我市多數學校面臨缺乏自身戰略發展規劃能力、學校領導力欠缺等實際問題。針對上述問題，首先，需要政府層面從教師職業化和專業化建設的重要性出發，重新明確中國小教師尤其是義務教育階段教師的身份和地位，通過加強教師資格、校長資格的認定，逐步減少教師選聘過程中不必要的行政干預，真正實現從源頭上把關教師隊伍的整體素質。
其次，加強教職工代表大會制度，改進和完善學校中層管理組織，進一步加強學校自身發展規劃和內部治理能力。
第三，加強學校管理領導力專題培訓以及內部組織建設，增強校長以及學校中層管理的組織協調能力。只有學校有了自律性、自主性改革的意識和相應的能力水平，才能推進現代學校制度，才能真正落實教育的公平和質量提升。
3.社會參與學校管理，保障教育的民主化和公共性。政府、學校、家庭、社會是教育的核心利益相關者，從教育的公共性考慮，教育利益者彼此間需要平等對話，但在行政垂直管理體制下，學校只對上負責，忽視了家長、社會對學校教育的知情權、參與權和決策權。在教育需求多元、民主理念日益深入的今天，社會對教育的關注度越來越高，這也正集中體現了教育相關者的利益訴求。面對來自社會的壓力，一方面需要對教育行政過程實行問責制，實行信息公開，以取得社會對教育的信賴；另一方面需要加強管理的民主化進程，鼓勵家長、社會以及社區居民參與學校管理過程。而且社會參與不能僅停留於重大教育改革決策過程中，而是從制度建設的視野加以推進。
仍以教師人事管理為例，教師評價由第三方專業評估機構、家長和學生共同參與，既可以發揮社會、家長的民主監督作用，同時在一定程度上彌補了校長負責制的不足，避免校長的專權，可形成校長負責制與民主參與制度之間相互制約、相互協作的良性機制。
目前，我國一些地區已先行在社會參與學校管理制度建設方面進行了有效的實踐探索，如南京市的校務委員會制度、我市青羊區的中國小民主管理委員會制度、寧波海曙區的教育議事會制度等等，這些地區的改革經驗為促進學校管理民主化進程提供了很好的經驗。不過，社會參與學校管理是需要一定的必要條件的，如合理的民主參與制度、參與者的民主議事水平以及學校管理者的辦學理念等。這裏特別要指出的是，在缺乏明確理念的前提下提倡社會參與，不但容易帶來妨礙正常教育教學活動的嫌疑，而且也關係到公共教育質量的問題。因此，在實行社會參與的過程中，一定要考慮到教育的公共性與私有性之間的關係，採取謹慎態度推進學校管理的民主化進程。
【參考文獻】
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一、研究對象及研究方法
本文對調查專業進行分類，分為5個系。各系所包含的專業如下：飯店管理系包括酒店管理（含麗嘉、萬豪）、旅遊會計，旅行管理系包含旅遊管理（含高爾夫）、電子商務，國際導遊系包含旅遊英語、旅遊日語、應用韓語、應用西班牙語，會展系包含會展策劃與管理，烹飪系包含烹飪工藝與營養、西餐工藝、餐飲管理與服務。然後對這5個系，每個年級選一個班級作為調查對象，共計15個班，以每班40人作為估計對象，估計600人。通過調查以上15個班級的同學，基本可以瞭解學生對《學生綜合素質測評實施辦法》（以下簡稱《辦法》）認同現狀及影響因素。本研究共發放調查問卷600份，回收問卷543份，有效問卷501份，問卷回收率為90.5%，有效率為83.5%。
本文主要採用文獻資料法、訪談法、問卷調查法、數理統計法等研究方法，通過調查分析影響學生對學生管理制度認同度的因素，並提出相應的對策。
二、結果與分析
1.學生對《辦法》認同度調查整體情況。（1 ）調查對象的性別、年級、專業分佈情況分析。從表1看，在性別分佈上，這次調查沒有做到男女生基本等量的設想，這是由於旅遊院校特色決定的。雖然這會對分析結果產生一定的影響，但鑑於被調查總數較高，男生絕對數不低，最終分析結果還是可信、可效的。
（2）調查對象對《辦法》瞭解程度及途徑情況分析。表2中學生對《辦法》瞭解程度大部集中在瞭解不多和基本瞭解這兩項上，説明學生對其瞭解、學習程度不高。在通過什麼途徑瞭解方面，通過學校發放的學生手冊和老師組織學習幾乎佔了全部，説明學生還是較為被動地去了解，也很少去關注學校網絡上公佈的電子版本的學生管理制度。
（3）調查對象對《辦法》中關注度情況分析。從表3中可以看出，第六題學生都是以獎學金評定作為最為了解的方面，較為了解是校服月規範，遵紀守法和寢室管理排序略有變化。在是否贊同這四個選項內容方面，獎學金也是佔了絕大多數。這一現象説明，學生對涉及自身利益的管理制度或者時間跨度較長、執行較為嚴格的制度較為關注和認可。
（4）調查對象對執行公信力認可度情況分析。表4中學生對《辦法》執行過程和其規定的程序認為不一致的情況佔62.5%，基本一致情況佔36.3%，表明學生對《辦法》執行公信力認可程度不高，説明學生對制度認同方面會把該制度的執行公信力考慮在內。
（5）調查對象對比外校學生管理制度情況分析。表5數據説明大部分同學會關注並對比校外管理制度，有相似制度的地方學生認同度比獨有的制度認同度高。
（6）調查對象對《辦法》滿意度、不足情況分佈分析。從表6可以看出被調查的學生對現在運作的《辦法》持不滿意態度的佔絕大多數，達到了89.6%，表明現在運作的《辦法》有修改的必要性。在認為現今《辦法》不足方面選擇前三項的佔了絕大多數，也即學生認為現今學生管理制度存在條例太多，限制自我發展、過度強調理論課重要性，不重視實踐課、較少考慮學生提出的制度改進措施等不足。
（7）調查對象對《辦法》制定過程是否清楚及是否參加其制定過程情況分析。表7中學生對《辦法》制定過程不清楚的佔94.4%，説明學生很少參與到管理制度制定過程中去。在被問及是否願意參加制定《辦法》時，絕大部分同學表示願意參加，説明參與度是影響學生對管理制度認同度的一個因素。
2.相應背景下學生對《辦法》認同度差異性分析。
（1）不同性別學生對《辦法》認同度差異性分析。以男女生為角度來檢驗不同性別對調查問卷各題的差異性（表8）可以得出，在第四題選擇上即對《辦法》瞭解程度上，男生和女生選擇存在顯著差異（P<0.05），在其他方面不存在顯著差異。造成這一顯著差異現象，一方面調查樣本女生佔大多數，另一方面，女生綜合成績普遍比男生好，《辦法》又涉及到獎學金、評優等內容，導致女生比男生較多關注該制度。
（2）各年級學生對《辦法》認同度差異性分析。以年級為緯度進行差異性分析，得到結果如表9所示。大一、大二、大三在第四題即對《辦法》瞭解程度、第五題即通過什麼途徑瞭解《辦法》、第七題即對《辦法》贊同內容、第八題即是否覺得《辦法》執行過程跟其規定程序一致、第九題即是否會對比本校和外校學生管理制度存在顯著性差異（P<0.05），在十三題即是否清楚《辦法》制定過程上，差異不明顯，其他方面不存在顯著性差異。問卷調查顯示，年級越高，對《辦法》瞭解程度越高，通過閲讀學校發放的學生手冊關注學生管理制度越多，對《辦法》贊同內容也越集中在獎學金這一板塊內容上，也越關注制度執行的公信力，也越想參與到制度制定過程中。造成這一現象的原因是隨着年級增長，學生思想成熟程度提升，涉及到的相關制度增加，對自身利益的關注越來越多。
關鍵詞 黔東南 農村產權 配套措施
作者簡介：楊明，中共黔東南州委黨校。
隨着工業化、城鎮化加快推進，農村大量剩餘勞動力向城鎮轉移，農村大量的土地、房屋、林木等“死資產”如何變為“活財富”已成為當前的迫切需要解決的重大課題。推動農村產權改革是 “賦予農民更多財產權利”、推進城鄉要素市場平等交換、發揮市場在資源配置中起決定性作用的重大舉措。產權是法律經濟學中核心的概念，產權是市場主體交易的前提和基礎，是激發市場主體創造財富的動力。農村產權制度是推進城鄉一體化的基礎性制度，意義重大。因此，課題組深入基層實地調研，切實掌握黔東南州農村農村產權改革現狀、存在的問題及提出對策建議。
一、黔東南農村產權制度改革的情況
近年來，我州按照中央、省委重大決策部署，從林權制度改革入手，逐步深入到土地承包經營權、農村集體建設用地使用權（含宅基地使用權）、農村房屋產權等領域改革，各項工作有序展開，取得很大成效。
（一） 我州產權確權登記發證工作取得很大成效
按照十八屆三中全會《決定》提出要“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”目標。確權是產權流轉的前提，關係到農村產權規範、順暢流轉的是否安全的大事，只有產權界定清晰、歸屬明確才能消除農民的後顧之憂。
（二）積極引導全州農村產權流轉
（三）逐步建立農村產權流轉配套措施
雖然，我州在推動農村產權制度改革方面做了大量工作，也取得了很大的成效，但是實際工作中還存很多有待完善，許多領域還需進一步深入推進。
（一）我州林權配套改革措施有待進一步深化
雖然林權確權登記發證工作已經完成，但林權改革配套政策措施工作推進緩慢。一是抵押貸款後林權的變現處置難，貸款使用、償還存在“道德風險”，沒有擔保公司願意為林權抵押擔保。二是縣級評估機構缺失，森林資源價值評估不規範。三是林權抵押貸款因政策、資金支持不力，貸款擔保、貼息政策很難落實工作推進難度大。四林權抵押貸款期限短，很難滿足當前林農的貸款需求。國家林權抵押貸款期限政策因林業週期長放寬到8-10年，但各銀行現有貸款期限過短，一般只有1-3年，且多為流動資金放貸，滿足不了林業生產需求（流動資金不能享受國家林業貸款貼息優惠政策）。五是林農參與林業的積極性不高，原動力不足。六是農民自主經營與林業規模經營的矛盾等。
（二） 對推進土地承包經營權流轉重要性認識不足
一是有的鄉鎮、村幹部對現有的土地承包經營權流轉的法律、法規、政策缺乏瞭解，理解和認識上有偏差，承包地流轉不規範，大多處於自發和無序狀態，影響交易安全和穩定。二是土地承包經營權流轉規模小、短期化。受流轉期限短的影響，農業經營主體更多采取“短期行為”，不利於農業和農村經濟的可持續發展。三是土地承包經營權流轉管理服務機構不健全、職責不明確。雖然州、縣（市）成立了農村產權交易管理與交易中心，但實際在崗人員僅有81人，人員、經費不足，特別是專業人員匱乏，難以滿足開展土地承包經營權流轉的相關工作。同時，職責不明確、職能重複交叉問題。四是土地承包經營權流轉的法律法規政策宣傳貫徹力度不夠。
（三）制度瓶頸制約，農村產權流轉受到限制
按照《土地管理法》、國務院和國土資源部明文規定：農村集體建設用地均不得直接出讓，轉讓或出租；農村房屋所有權和土地承包經營的流轉也僅限於集體經濟組織成員之間。《擔保法》和《物權法》規定，土地承包經營權和農村集體建設用地使用權作為農民的生活保障，不能進行抵押擔保貸款等。農村產權確權頒證後，如果不能進行實質性流轉和突破，將資源變為資本，直接會影響改革，難以實現城鄉之間資源互動，制約農村經濟發展。
三、黔東南農村產權制度改革的對策措施
（一）加大資金投入，全面推進農村產權確權登記發證工作，為農村產權流轉奠定堅實基礎
（二）加快機構建設，建立完善的農村產權管理交易的平台
農村產權管理與交易中心是為我州農村產權交易提供場所設施、信息、產權鑑證、政策諮詢、組織交易等服務的機構。州、各縣（市）要加快落實人員編制，通過調動、招考、遴選等方式補充崗位人員，在人員、場地、資金及時到位，制定農村產權交易管理服務辦法，明確工作職責，可以借鑑發達地區的經驗，如浙江温州2013年出台的《温州市農村產權交易管理暫行辦法》，該辦法明確了温州市農村產權服務中心的工作職責、產權交易的受理範圍、產權交易的方法和程序、交易行為規範以及爭議解決程序等制度措施。
（三）健全要素市場，推動我州農村產權流轉規範有序展開
1.完善林權要素市場，健全我州森林、林木、林地交易的市場體系，為林業經營者提供森林、林木、林地流轉、融資和林權證管理與服務平台。着力抓好林權抵押貸款制度建設和紮實推進政策性森林保險工作。
2.大力開展土地承包經營權流轉，落實中央土地所有權、承包權和經營權三權分置改革政策。
3.建立城鄉統一的建設用地市場，當前要做好農村集體建設用地使用權存量調查，準確掌握我州農村集體建設用地使用權的情況，為建立城鄉統一的建設用地市場打下堅實基礎。
（四）整合部門力量，合力做好農村產權制度改革各項工作
關鍵詞：社會調查內容；社會調查主體；社會調查時間
一、未成年人刑事案件社會調查制度概述
（一）未成年人刑事案件社會調查制度的概念
學界對如何定義未成年人刑事案件社會調查制度存在諸多觀點。+①雖不盡相同，但其基本內容是一致的。其共同點包括：首先，社會調查的適用範圍，即未成年人刑事案件。其次，社會調查的內容，則包括未成年人的家庭環境、成長經歷、性格特點等。再次，社會調查的用途，社會調查主要為未成年人刑事案件的量刑提供參考。綜上，未成年人刑事案件社會調查制度是指在犯罪未成年人蔘與刑事訴訟過程中，由特定的社會調查主體或其他人員對犯罪未成年人的家庭環境、學習狀況、成長經歷、性格特點、心智狀況及案發後的各種表現等情況進行全面而詳盡的調查，在此基礎上形成一份書面的社會調查報告，為司法機關對未成年被告人量刑提供參考依據的制度。+②
（二）未成年人刑事案件社會調查制度的價值
隨着未成年人犯罪問題的日益突出，如何更好的維護未成年犯罪嫌疑人、被告人的權益成為國家與社會重點關注的問題。未成年的身體和心理髮育尚未完全，這一特定年齡階段身心發展的不成熟性、不穩定性，使得他們極易在社會化過程中受到錯誤、消極的影響，進而產生滋生犯罪心理、實施犯罪行為。司法實踐中相當一部分未成年犯罪嫌疑人的犯罪是以感性支配行為，從犯罪動機上看“多有強烈的情感性和情緒性，隨機性很強”，從認識特徵來看“孤立的而不是聯繫的看待事物，易為眼前狀況所影響；同時對認知對象易產生片面性、侷限性理解”，具有“冒險和僥倖心理”。+③通過分析這些犯罪心理結構特徵，我們可以清晰地看到未成年人心理上的不成熟和易受感染性，同時也應看到未成年人的心理狀態存在不穩定、容易改變的特質。
未成年人刑事案件社會調查制度的價值就在於實現了對未成年人這一弱勢羣體以“寬容”為核心理念的人文關懷。它要求全面瞭解未成年人產生犯罪的各種因素，為其犯罪的預防及矯正營造寬鬆和諧的氛圍，促進社會對涉案未成年人的理解和接納，能夠使他們提高思想和行為的成熟度，從而走上正確的人生道路。這一制度設立推廣的目的在於促使法官在對未成年被告人量刑時，綜合考量其在所處社會環境中所表現出的各種內外因素，為對未成年人進行感化教育提供參考，真正做到因人施教，使寓教於審不流於形
式，+④有目的有計劃地幫助該未成年人迴歸社會。
（三）未成年人刑事案件社會調查制度的發展情況
隨着我國司法改革的逐步發展，未成年人刑事案件社會調查制度被引入我國刑事訴訟中。本着對犯罪的未成年人實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則，最高人民法院於2001年《關於審理未成年人刑事案件的若干規定》，該規定第21條以司法解釋的形式確立了未成年人刑事案件社會調查制度。+⑤2010年8月14日，六部委《關於進一步建立和完善辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》，該意見第3章第1節對社會調查制度進行了較為全面系統的規定。+⑥2012年新修訂的刑事訴訟法第268條更是明確規定了公檢法部門有權對未成年犯罪嫌疑人、被告人的情況進行調查。與此同時，全國不少地方也相繼出台了關於未成年人刑事案件社會調查制度的有關規定，並積極開展試點，普遍取得了積極的效果。但該制度仍存在可操作性不足的問題，對誰進行社會調查，何時進行社會調查，調查什麼內容，調查結果如何使用，調查經費如何保障，各地自行其是，缺乏統一的實施細則，導致社會調查報告性質定位不明晰等困惑的產生。
二、我國未成年人刑事案件社會調查制度的完善
（一）社會調查內容
社會調查內容是構成整個社會調查報告的主體核心部分，因此對它的要求是客觀、全面，同時貫徹必要性原則。它是調查報告發揮積極作用的主要依據，調查內容主要敍述和剖析家庭、學校等因素對未成年人走上犯罪道路所產生的影響，針對性的提出應對措施，最大限度的幫助未成年人。
1.實踐中存在的問題
第一，調查內容所應當包含的內容不夠全面，準確性不高。陳瑞華教授在對重慶某區法院少年庭的社會調查報告抽樣調查時發現，在很多“社會調查報告”在對“犯罪原因”一欄的填寫存在驚人的簡單化、敷衍化問題。一些“社會調查員”竟然只填寫“交友不慎”、“上網吧缺錢”、“家境貧寒”、或者“父母離異”等寥寥數語。+⑦
第二，社會調查中所獲資料的來源不詳細。調查內容的出處無跡可尋，也就使內容的真實性受到懷疑，法官若以此內容作參考則缺乏説服力。
第三，調查內容僅僅是對調查事實的簡單羅列，依照調查報告製作人自身的理解來完成，並不能將調查所得的事實與心理學、社會學等外部資源相結合，缺乏分析論證，導致對犯罪的未成年人有一個全面透徹的瞭解，也使社會調查報告無法具有全國統一的格式，為異地委託調查工作的開展帶來了很多不便。
第四，很多地區忽視對被害人意見的關注，沒有考慮到未成年被害人的意見所具有的獨立價值。
2.完善建議
以我國刑事訴訟法對適用各項處置措施的規定為基本條件為標準開展社會調查，不僅使內容更為確定具體，而且更有利於保護犯罪未成年人的隱私，具體體現在檢察院審查逮捕階段、審查階段及法院量刑、行刑階段三個方面：首先，明確審查逮捕階段適用強制措施的條件，包括取保候審、監視居住及批准逮捕等措施的條件，+⑧這就要求社會調查內容須包括能夠評估未成年犯罪嫌疑人身危險性的信息，因為人身危險性為一種犯罪可能性，除了從社會因素、心理因素考察外，還需從生理因素考察，將其理解為“犯罪人主觀上的性格或危險傾向”，評判對社會產生危害的係數。其次，在審查階段，社會調查報告的內容必須包含決定是否應提起公訴的重要信息，尤其是在適用是否應當追究刑事責任方面，爭取做到“三個見面”，綜合考察未成年犯罪嫌疑人的年齡是否符合構罪的條件，心理或生理上是否存在特質因素等等。再次，法庭量刑、行刑階段，對未成年被告人多期望採用非監禁刑的處置方式，故調查內容應當包括未成年被告人犯罪發生的原因、犯罪發生後的悔罪態度，家庭及周圍環境能夠提供的管教條件。
（二）社會調查主體
社會調查主體作為承擔社會調查工作的載體，主體的能力、資格不僅直接影響社會調查報告的質量，也關係社會調查時間的切入點，因此發揮着舉足輕重的作用。通過綜合分析各地現行模式中社會調查主體的類型，評析由任一單一主體承擔社會調查工作存在的利弊，提出現行司法運行環境下適格的社會調查主體。
1.各地社會調查模式的調查主體
重慶市沙坪壩區主要區分為兩個階段：體現在審查逮捕、階段委託律師承擔社會調查工作，在審判階段則由法官委託司法行政機關工作人員作為社會調查主體。前一階段由律師作為社會調查的主體，其優勢在於：律師的介入不僅可以解決由專門人員進行調查所出現的成本問題、專業化問題，而且可以促使偵查機關承擔起證明逮捕必要性條件的責任，有利於未成年犯罪嫌疑人合法利益的保護。劣勢在於：現有司法實踐中法律援助制度不完善，援助庫律師數量少，以及援助律師的待遇難題。後一階段由司法行政機關工作人員擔任調查主體，優勢在於：司法行政機關工作人員具有專業素養，不屬於控辯任何一方，能夠保持中立。劣勢在於：司法行政機關工作人員作為社會調查主體的法律地位尷尬，經費及人員問題難以得到落實，被調查人不予配合。
雲南省昆明市盤龍區以合適成年人作為社會調查的主體，其優勢在於：借鑑英國處理少年案件的做法，將合適成年人定位成中立的個體，盤龍區對其進行全面培訓，提升調查報告的可信度。劣勢在於：合適成年人的主體身份、資格沒有明確規定，在試點地區之外是否能獲得認可值得考慮。
上海市長寧區將社會調查主體分為兩種類型，形成由青少年保護工作者承擔社會調查與社工矯正部門承擔人格調查的模式。其優勢在於：調查主體實現了社會化，並且專門成立了調查機構，社區矯正部門的介入使得社會調查主體更為專業，保證社會調查報告內容更為全面。劣勢在於：長寧區在開展未成年人刑事案件社會調查時，並沒有獲得專項經費的保障，社會調查員的培訓缺乏專門化、系統化。
2.完善建議
首先，在偵查階段應分別由偵察機關和律師作為主體進行調查，互相補充，交叉配合。因為，一方面，偵查機關對犯罪事實的調查或多或少會涉及到諸如環境、品格等因素，如賦予偵查機關社會調查的職能，可節約訴訟成本。另一方面，偵查機關關注的重點易放在結案數量上，對未成年犯罪嫌疑人的利益重視不夠，因此可採用律師介入調查，與偵查機關相制衡。
其次，在審查逮捕與階段，檢察機關能夠獲得偵查階段所作的調查報告，可將該報告作為審查的參考。檢察機關應在此基礎上進一步瞭解案情，查缺補漏，合適相關案件發生的過程，使調查報告更加完整。
最後，在法院量刑及行刑階段，調查主體應由法官來承擔，但作為調查主體的法官不能參與到其調查對象的案件審判中去。可在少審庭內部進行輪流分工，既能保證報告內容的質量，又能兼顧中立性。同時，法院可聘請心理學等專業人士，利用自身身份優勢，為未成年被告人的量刑提供專業的參考。
（三）社會調查時間
社會調查時間直接關係到未成年人刑事案件社會調查工作何時開展，不同階段得到哪一類適格主體的參與，社會調查報告如何使用等問題。因此期望通過綜合分析各地模式推行不同的社會調查時間取得的不同效果，總結各自利弊及共同存在的問題，確定參與調查的合適時間。
1.各地社會調查模式的調查時間
重慶市沙坪壩區根據案件流程發展階段的不同，引起參與社會調查的主體不同，使得參與刑事案件調查開始的時間也會有所不同，沙坪壩區檢察院目前推行的律師介入機制可以彌補檢察官進行調查產生的時間不足的弊端。
昆明市盤龍區使用社會調查報告的目的在於開展司法分流程序以及教育保護未成年人，因此社會調查報告有可能出現在判決前司法程序中的任何一個環節。昆明市盤龍區將社會調查時間定在偵查階段對挽救犯罪未成年人具有積極意義，但是合適成年人的資格和權利僅是盤龍區政府以地方立法的形式賦予的，儘管具備適格的調查能力，然而在權利有限的情況下，如何擴大合適成年人主體地位的普適性仍是值得考慮的問題。
上海市長寧區的社會調查一般在批捕階段進行，在接到司法機關的委託函後，7個工作日內完成。法院在開庭前3日通知社會調查主體參加庭審，並參與法庭教育，判決後移交社區矯正部門開展矯正工作，有利實現了“無縫銜接”。+⑨但是未明確偵查階段如何利用社會調查報告對犯罪未成年人的處置成為社會調查報告使用上的缺失。
2.完善建議
綜上，社會調查應從偵查階段開始，將該階段所能獲得的未成年犯罪嫌疑人的相關信息作為後續程序的基礎性因素。因為，首先，未成年人不同於成年人，需要給予其更多保護，防止其受到不應有的傷害，尤其在偵查、逮捕及階段強制措施的適用，需要調查報告作為重要參考。其次，社會調查需要走訪眾多人員和地點，若從審判階段才開始介入調查，時間未免過於倉促，不能保證作出高質量調查報告所需時間。再次，從偵查階段開始社會調查，對調查內容的全面性、及時性有很大的促進作用，能夠做到整個案件流程的“無縫銜接”，更好的對未成年人進行有效幫扶。
[註釋]
①有學者認為，社會調查制度是指為了在刑事程序上對每一個犯罪人都能選擇恰當的處遇方法，使法院能在判決前的審理中，對被告人的素質和社會環境做出科學的分析而制定的制度。參見：[日]菊田幸一：《犯罪學》，海沫譯，北京：羣眾出版社，1989年版，第178頁。也有學者認為，社會調查制度要求在辦理未成年人刑事案件中，社會調查員通過走訪家庭、學校、單位、居委會、派出所等有關部門，對未成年人犯罪嫌疑人、被告人在作案以前的一貫表現、作案原因、受教育程度和家庭生活環境作一個全面的瞭解。參見：温小潔：《我國未成年人刑事案件訴訟程序》，北京：中國人民公安大學出版社，2003年版，第80頁。
②馬倩：“未成年人刑事案件社會調查制度研究“，西南政法大學碩士論文，2012年3月，第2頁。
③熊雲武：《犯罪心理學》，北京：北京大學出版社，2007年版，第216-218頁。
④樊崇義：《刑事訴訟法實施問題與對策研究》，北京：中國人民公安大學出版社，2001年版，第632頁。
⑤該規定第二十一條規定：“開庭審理前，控辯雙方可以分別就未成年被告人性格特點、家庭情況、社會交往、成長經歷以及實施被指控的犯罪前後的表現等情況進行調查，並製作書面材料提交合議庭。必要時，人民法院也可以委託有關社會團體組織就上述情況進行調查或者自行進行調查。”
⑥該意見規定：“社會調查由未成年犯罪嫌疑人、被告人户籍所在地或居住地的司法行政機關社區矯正工作部門負責。司法行政機關社區矯正工作部門可聯合相關部門開展社會調查，或委託共青團組織以及其他社會組織協助調查。”“公安機關、人民檢察院、人民法院、司法行政機關在辦理未成年人刑事案件和執行刑罰時，應當綜合考慮案件事實和社會調查報告的內容。”
⑦陳瑞華：“論量刑信息的調查”，《法學家》（北京），2010年第2期，第25頁。
⑧諸如適用取保候審或監視居住的要求為可能判處管制、拘役或者獨立適用附加刑，以及可能判處有期徒刑以上刑罰，採取取保候審不致發生社會危險性的。適用批准逮捕條件的則滿足對有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人、被告人，採取取保候審、監視居住等方法，尚不足以防止發生社會危險性，而有逮捕必要的。
關鍵詞：
未成年人社會調查制度；概況；現實困境；完善途徑
中圖分類號：
D9
文獻標識碼：A
文章編號：16723198（2013）21016701
1未成年人社會調查制度的概況
1.1未成年人社會調查制度的基本含義
未成年人刑事案件訴訟中的社會調查制度又稱人格調查制度，是指未成年人犯罪案件進入司法（訴訟）程序之後，由案件處理機關指派工作人員或者由其委託特定的社會調查主體對未成年犯罪嫌疑人、被告人的性格特點、家庭環境、身體條件、精神狀態、知識水平、社會交往、成長經歷以及實施被指控的犯罪行為前後的表現等基本情況進行調查並形成報告，作為司法機關處理案件參考的一項制度。
1.2未成年人社會調查制度的存在必要
首先，未成年人的特殊性是未成年人社會調查制度的存在前提；其次，刑罰個別化原則是未成年人社會調查制度的存在基礎；最後，寬嚴相濟的政策是未成年人社會調查制度的存在關鍵。
2未成年人社會調查制度的現實困境
2.1公安機關內部規定不相一致，規範開展社會調查難
《公安機關辦理刑事案件程序規定》第三百一十一條規定“公安機關辦理未成年人刑事案件，根據情況可以對未成年犯罪嫌疑人的成長經歷、犯罪原因、監護教育等情況進行調查並製作調查報告。”但實踐中公安機關極少開展社會調查，製作調查報告的更是微乎其微。
2.2檢察機關案多人少矛盾凸顯，細化開展社會調查難
《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第四百八十六條規定“……人民檢察院開展社會調查，可以委託有關組織和機構進行。人民檢察院應當對公安機關移送的社會調查報告進行審查，必要時可以進行補充調查。人民檢察院製作的社會調查報告應當隨案移送人民法院。”根據上述規定，檢察機關以審查公安機關移送的社會調查報告為主，以必要補充調查為輔，還可以委託有關組織和機構進行社會調查，看上去檢察機關的社會調查工作任務量較小，但實則不然。
2.3司法行政機關調查模式固定，實際開展社會調查難
司法實踐中，檢察機關委託社會調查的對象一般是司法行政機關，人民法院開展社會調查的模式基本上是委託縣級司法行政機關進行。但上述兩種委託調查因為司法機關社會調查存在的弊端：一是司法行政機關社會調查結果與其將要開展的社區矯正工作存在一定的利害關係。二是司法行政機關的基層派出機構條件有限，不能確保社會調查工作保質保量完成。三是基層派出機構人員素質參差不齊，不能將涉罪未成年人的社會調查與成年人審前評估區別對待。
2.4檢察機關社會調查制約乏力，監督開展社會調查難
檢察機關作為法律監督機關，理應對刑事訴訟過程中的社會調查進行監督，但實際上此項監督存在以下困難：一是難以發現因相關人員違紀違法而造成社會調查不真實、不客觀的問題；二是難以發現審判階段開展社會調查中存在的問題；三是檢察機關內部難以對社會調查進行監督制約。
3未成年人社會調查制度的完善途徑
3.1規範公安機關社會調查程序
一是加強公安機關辦案人員的專業程度。要在公安機關內部設立專門的未成年人辦案機構或辦案小組，由瞭解未成年人身心特點、工作認真細緻的民警負責辦理未成年人刑事案件。
二是加強公安機關社會調查的強制程度。儘管《刑事訴訟法》和《公安機關辦理刑事案件程序規定》均未規定公安機關必須開展社會調查工作，但基於該項工作的重要性，應當提倡在具備一定經濟條件的地區強制開展社會調查工作，以保證涉罪未成年人處理的客觀性、公正性。
3.2做好檢察機關社會調查工作
鑑於檢察機關遇到的實際困難，建議從以下三個方面入手，化解檢察機關社會調查困境，做好社會調查工作：一是豐富社會調查工作的方式方法；二是加強社會調查工作的溝通協作；三是完善社會調查工作的實際進程。
3.3加強司法行政機關調查力度
一是司法行政機關進行社會調查要採取一定的迴避與監督措施。鑑於司法行政機關社會調查結果與社區矯正工作存在一定的利害關係的問題，應明確規定社會調查工作與社區矯正工作的工作機構與工作人員相分離，以保證社會調查的客觀公正。
二是大力加強基層司法所的社會調查力度。基層司法所應當充分重視社會調查工作，指派所內非社區矯正人員從事該項工作，以保證社會調查的客觀效果。
1、調查研究是科學決策的必經程序。調查研究作為基本的領導制度和工作方法，是我們黨長期堅持、一以貫之的優良傳統和作風。加強調查研究工作，是實踐“三個代表”重要思想，落實科學發展觀，堅持黨的思想路線和羣眾路線，瞭解民意，集中民智，科學決策，全面加強執政能力建設的必然要求。加強調查研究工作，是構建社會主義和諧社會，深化改革，調整關係，化解矛盾，維護穩定，實現縣委戰略目標的必然要求。
2、調查研究是謀事之基、成事之道。沒有調查研究就沒有發言權、更沒有決策權。堅持深入基層、深入實際開展調查研究，是貫徹落實黨的思想路線的必然要求，是我們黨長期堅持、一以貫之的優良傳統和作風，是密切聯繫羣眾、廣泛集中民智的重要途徑。調查研究作為基本的領導制度和工作方式方法，對於貫徹落實科學發展觀，促進各級領導機關實現民主決策、科學決策，有着至關重要的作用。在一定意義上説，調查研究也出生產力。是否重視和做好調查研究工作，反映各級領導幹部思想作風和工作作風的優劣，體現各級領導幹部工作能力和工作水平的高低。加強和改進調查研究工作關係重大，全縣各級黨員幹部務必高度重視。
二、正確把握新形勢下調查研究工作的新要求
3、要以發展為第一要務。按照“三個代表”重要思想和科學發展觀的要求，以發展為第一要務，以提高執政能力為核心，圍繞全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會和縣委確定的“產業興縣、科學發展、和諧惠民，全力打造實力、活力、魅力”發展戰略，針對全縣帶有全局性、戰略性、前瞻性的重大問題，進行重點調研；要針對羣眾關心的熱點、難點問題及經濟社會發展過程中存在的棘手問題，進行政策性和對策性調研。堅持圍繞中心抓調研，圍繞大局出思路，圍繞難題求突破。
4、要切實解決實際問題。在新的發展起點上，如何強化產業興縣、工業富縣意識，加快新型工業化進程，發展壯大支柱產業；如何優化發展佈局，順利推進經濟開發區和神農溪小區建設，實現“一縣雙城”的發展格局；如何突出重點，建設社會主義新農村，建立農業增效、農民增收的長效機制；如何突出特色，努力建設文化大縣，彰顯人文精神；如何以改革創新精神全面推進黨的基層組織建設；如何搶抓機遇、爭取政策支持和投入；如何破解影響發展的瓶頸、難點問題等重大課題需要深入調查研究。全縣各級黨委（黨組），廣大幹部特別是各級領導幹部要切實增強責任感和緊迫感，增強調查研究工作的前瞻性和針對性，探索行之有效的具體辦法和措施，努力解決實際問題。
5、要切實改進調研作風。堅持解放思想，實事求是，與時俱進，敢於堅持真理，大膽提出真知灼見，做到聽真言、察實情、出實招、辦實事；堅持黨的羣眾路線，尊重人民羣眾的首創精神，虛心向羣眾學習、向基層學習，認真體察民情，傾聽羣眾呼聲，反映羣眾願望，關心羣眾疾苦，加強與羣眾的思想溝通和感情交流，密切黨同羣眾的血肉聯繫；堅持輕車簡從，真正深入基層、深入實際，努力掌握第一手資料，力戒、形式主義；大力改進文風，提倡寫短而精的調研材料，力求做到觀點鮮明、文風樸實。
6、要創新調研方式方法。堅持理論與實際相結合。注重點面結合，在掌握面上情況的基礎上，採取蹲點調查、明查暗訪等靈活多樣的方式“解剖麻雀”；注重把領導調研與專家調研結合起來，善於藉助外腦，豐富和完善決策；把本地調研與外地調研結合起來，通過比較研究，達到取長補短、推動實際工作的目的；把傳統的調研方式與現代調研方法結合起來，善於利用先進的調研手段，使用好信息技術和互聯網絡，採用問卷調查、抽樣調查、網絡調查及數據模型分析等行之有效的方法獲取和分析信息資料；把定性分析與定量分析結合起來，用充足的數據和事實説話，同時注重思想性和啟發性。
三、建立健全調查研究制度
7、建立領導帶頭調查研究制度。全縣各級黨政機關必須按照中央《關於加強和改進黨的作風建設的決定》和《中共省委關於進一步加強和改進調查研究工作的意見》的要求，建立健全調查研究制度，制定和落實調研計劃，使調查研究工作制度化、規範化。全縣各級黨政機關每年年初要制定年度調研計劃，確定一批重大調研課題，明確責任人並督促落實。縣領導要帶頭調研、帶隊調研，每年主持好分管工作的一個重點調研課題，拿出不少於兩個月的時間下基層，深入農村、企業、社區和學校等認真開展調查研究，瞭解社情民意，總結基層經驗，探求解決實際問題的辦法。
8、建立重大調研課題激勵制度。為了激勵全縣廣大幹部羣眾積極開展調查研究，撰寫高質量的調研文章，更好地為縣委、縣政府決策服務，由縣委政研室牽頭定期開展全縣優秀調研成果評選活動，並給予一定的物質、精神獎勵。
9、建立調查研究工作聯席會議制度。為了提高調查研究工作的計劃性，儘量減少低水平的重複調研，提高調查研究工作的質量和效率，建立調研工作聯席會議制度。聯席會議的主要職責是圍繞縣委常委會的年度工作要點和縣委、縣政府關注的重大問題、熱點難點問題，制定調查研究規劃，確定重點調研課題，落實調研任務和責任人，並檢查課題完成情況；組織專家學者開展決策諮詢、重要政策方案的評審和重大課題研究成果的評選。聯席會由縣委辦公室主要領導同志主持，縣委政策研究室負責組織實施。
10、建立重大調研課題統一管理制度。縣委政策研究室對全縣調研政研工作負有“組織、聯絡、協調、指導”的責任，要加強調查研究工作的計劃性，儘量減少低水平的重複調研。凡是涉及全縣經濟社會發展的重大決策性調研，堅持由縣委政策研究室牽頭抓總，加強業務指導和聯繫，通過多種形式，把理論界和實業界的研究力量組織起來，整合實際工作部門、企事業單位的調研資源，形成密切配合、互相支持、資源共享、協同攻關的調研格局。
四、切實加強對調查研究工作的領導
（一）組織要素：特定問題調查委員會
監督法對特定問題調查委員會的組成作出了明確規定，根據該法規定，參與調查工作的包括調查委員會組成人員和其他人員，其中，組成人員從本級人大常委會組成人員和本級人大代表中產生，其他人員則為與調查事項有關的專家。各地方有關特定問題調查制度的規定對參與特定問題調查的其他人員作出了補充規定，如多地規定特定問題調查委員會根據調查工作的需要，在提請主任會議同意後，可以要求有關國家機關參與調查工作[6]。因此，參與特定問題調查的其他人員主要是有關專家和有關國家機關工作人員。之所以要將參與調查工作的人員分為組成人員和其他人員，是因為兩類人員在調查過程中的身份不同、職責權限也不同，前者才是調查的法定主體，後者只是參與、協助調查。
特定問題調查委員會的組成人員是否需有人數限制，監督法對此並未作出規定。觀諸各地的相關規定，對此問題規範不一。我們認為，由於特定問題調查制度的啟動事由包羅萬象，複雜程度不一，似乎不宜明確限定組成人員的人數，該人數以與調查事項的需求相符為宜。比如本次小作坊和食品攤販特定問題調查的範圍面向全省，如果人數較少，則根本無法順利完成調查工作。至於調查委員會的組成人員人數是否須為奇數的問題，由於調查報告的形成不必採用表決的形式，不同意見可在調查報告中進行説明，因此，調查委員會組成人員的人數既可以是奇數，也可以是偶數。
從本次小作坊和食品攤販特定問題調查委員會的成員看，根據省人大常委會關於成立特定問題調查委員會（以下稱特調委）的決定，特調委組成人員47人，包括省人大常委會組成人員和省人大有關委員會中具有省人大代表身份者25人，來自11個設區市的省人大代表22人。特調委下設辦公室，承擔調查進程中日常聯絡協調、文稿草擬等具體工作。同時根據工作需要，特調委聘請了食品藥品檢驗檢測、疾病控制、農產品質量安全、農產品檢測、建築、規劃、電子商務、法學等相關領域的專家13人，並要求省食藥監、公安、質監、工商、農業、教育、住建、衞生等各政府部門工作人員參與調查。此外，為了強化特調委與各設區市的協調機制，在11個設區市均有市人大工作人員作為聯絡員。整個特調委組成人員及其他成員達到84人之多，分成六個調查組。需要特別提出的是，本次特調委的主任委員由省人大常委會主持日常工作的副主任親自擔任（注：主任由省委書記兼任），常委會的其他副主任、祕書長也都擔任特調委副主任委員，這種配置在省人大常委會的O督工作中是空前的。可以説，依法成立的特調委層次高、規模大、人員結構合理、內部分工明確，為下一步調查工作的順利開展奠定了紮實的組織基礎。
（二）職權的行使
監督法對特調委的職權作出了明確規定：材料獲取權和保密權。為了獲取所需材料，各地的相關法規主要規定了聽取有關單位負責人的彙報，調閲有關案卷和材料，詢問有關人員，組織聽證、論證、專項審計和必要的技術鑑定等調查手段。其中，調閲有關的案卷和材料，必須經調查委員會主任委員批准。本次小作坊和食品攤販特定問題調查採用聽取彙報、組織座談、調閲資料、抽樣、問卷、實地察看、網絡調查、技術檢測和組織專項調查等方式，可謂調查手段豐富。
在調查過程中，調查委員會組成人員材料獲取權的行使主要面臨以下兩個問題：調查委員會組成人員在獲取材料的過程中能否享有並行使司法性強制權？若被調查人拒絕提供相關材料或提供虛假材料，調查委員會應如何處理？這兩個問題對特定問題調查的開展極為關鍵，因為在某些情況下，調查委員會如果沒有必要的強制措施，調查恐怕難以深入。對此，我國相關法律並未作出明確規定。不過，我國部分地方人大常委會的相關法規對上述問題作出了原則性規定：調查委員會在開展調查工作中，如果遇到阻力或者受到非法干擾，調查委員會或者人大常委會可以要求有關機關協助予以排除[7]。此外，國家機關及其工作人員阻礙或干擾特定問題調查，無正當理由拒絕提供材料或提供虛假材料的，人大常委會可採取對有關機關通報批評，責成有關機關、單位糾正，責成有關機關、單位對責任人員給予行政處分或者予以問責，對人大常委會任命的國家機關工作人員依法或者免去職務等措施[8]。此類規定在很大程度上保障了特定問題調查的權威性與強制性。
（三）調查的程序和時限
就特定問題調查的整體而言，監督法有關程序的法定要求僅有三條：一是提請成立特調委的主體，只能是“委員長會議或者主任會議”，或者“五分之一以上的常務委員會組成人員書面聯名”；二是特調委的成立，必須“提請常務委員會審議通過”；三是特調委“應當向產生它的常務委員會提出調查報告”。除此之外，監督法等相關法律並沒有規定調查權行使的程序和時限。我們認為，特調委作為一事一設立的臨時性監督機構，必然是根據調查對象的特點而決定調查的程序和時限。
根據總體工作方案，此次食品生產加工小作坊和食品攤販特定問題調查活動從2016年2月到2017年3月，全程大約一年時間；共分為五個階段，包括：準備階段、預調研階段、調查實施階段、聽取和審議報告階段，以及決議跟蹤督辦階段。但真正就調查權行使的程序和時限而言，應當介於特調委存續期間。
具體而言，先説時限。根據省人大常委會2016年監督工作計劃，9月份的常委會會議將審議調查報告，而特調委自6月份常委會會議作出決定而成立。因此説，本次特定問題調查的時限，應是始於6月成立之時而止於9月常委會會議結束之日。由此可見，在實踐中調查的時限可以根據事先工作計劃和實際工作需要而確定。
關於調查的程序。從主體屬性角度，特調委雖然具有臨時性，但其角色定位、人員組成及職權的行使都類似於人大專門委員會。從本次調查看，主要以會議的形勢經歷了以下法定程序。一是6月下旬，特調委召開第一次全體會議，討論修改調查實施階段工作方案，通過調查委員會聘請專家名單，確定調查委員會分組名單，聽取省政府相關部門的工作彙報。二是8月中旬，特調委召開第二次全體會議，聽取各調查組調查工作進展情況的彙報，研究下一步工作安排。三是9月初，特調委召開第三次全體會議，討論修改調查報告。四是9月下旬，特調委向常委會會議提出調查報告。這些都充分顯示，特調委屬於集體行使職權，每一個步驟都必須按照嚴格、規範的程序運行。
（四）調查報告的製作與公佈
調查委員會組成人員應當在調查所獲資料的基礎上全面、客觀地製作調查報告。調查報告的內容應當包括啟動特定問題調查的理由、調查過程、調查結論、調查結論的依據和處理建議等。調查委員會組成人員應當在調查報告上簽名。調查委員會組成人員對調查結論和處理建議有不同意見的，應當在調查報告中寫明。應當注意的是，只有調查委員會組成人員才有權參與調查結論和處理建議的形成，並在調查報告中表明異議，其他參與調查的有關專家和有關國家機關工作人員不享有此項職權。
調查報告應否藉助一定的媒體予以公開，法律對此未作出明確規定。各地在開展特定問題調查時也是做法各異，如成都錦江區人大常委會在對國企改制開展的特定問題調查中，並沒有將調查報告公諸於眾，僅在涉及改制的企業內部進行公示，並送區委、區政府。其他公民若想了解調查報告的內容，可向區人大常委會請求獲取調查報告。我們認為，特定問題調查作為一項監督機制，理應做到公開、透明，將調查報告向民眾公開，有利於民眾參與監督，增強監督的實效性。因此，除涉及國家祕密、商業祕密、個人隱私的情形外，調查報告一般應該公開，以便於全社會的監督[9]。
四、特定問題調查的後續處理機制
特定問題調查的後續處理機制應當包括特定問題事宜的處理和有關關聯事宜的處理兩個方面，它們具有不同的處理機制和要求，以下將分述之。
首先，對於特定問題事宜的處理而言，由於特定問題調查的啟動是為了摸清事實，作出決定、決議，因此，其處理結果應由啟動事由而異。如若針對某項選舉事項展開特定問題調查，認為某項選舉違憲違法，即可宣佈該項選舉無效；若針對立法事項展開特定問題調查，則可能決定某項立法項目立項、提前介入法規草案的起草、通過某項立法草案；若針對國家機關工作人員的重大違法、瀆職、失職事件，則可能提出罷免案、撤職案[10]。在此需要再次強調的是，特定問題調查的啟動並不意味着特定領域的“出事”，因此，特定問題事宜的處理也並不必然導致對相關人員的追責。
其次，就有關關聯事宜的處理而言，應謹守“不直接處理原則”，妥善處理與其他國家機關的關係。此處所謂關聯事宜是指在調查過程中發現的公民、法人、其他組織的違法違紀行為，對此，調查委員會應當依法轉交有關單位處理。
就本次食品小作坊和食品攤販特定問題調查而言，特調委只負責調查取證，不直接處理調查中發現的具體問題，不代替政府查處個案、追究責任，當地監管部門也不以本次調查中發現的問題作為對某個特定對象的處罰的依據。它的目的，只是對小作坊和食品攤販問題進行調查、取證，以摸清事實，為人大常委會作出相關決議提供事實依據，而不是追究責任的依據。當然，如果調查是因其他事由而啟動，亦有可能將調查結作為是否追責的依據。
五、餘論：經驗與啟示
本次小作坊和食品攤販特定問題調查是省級人大常委會在相關領域的一次創新之舉與探索之舉，它既建立在對以往各地特定問題調查實踐總結的基礎之上，又為今後各地開展特定問題調查實踐提供了可資借鑑的經驗。因此，有必要對此次特定問題調查的經驗和啟示進行梳理，以此鞏固實踐成果、提升實踐效能。總結而言，其經驗和啟示主要表現在以下幾個方面。
第一，在法律規定還不夠具體的情況下，特定問題調查作為一項新鮮事物，為了確保依法有序推進，務必牢牢把握以下三個方面。一是嚴格依照監督法的規定。避免在工作主體、程序及方式方法上的任何瑕疵。二是目的明確，指向清晰。無論是做方案還是調查的具體實施，始終圍繞“調查需要解決什麼問題”來進行，這樣才能在調查中抓住主要矛盾，盯住重點問題不放，防止方向“跑偏”。三是始終掌握調查的主導權。人大是特定問題調查的法定主體，不僅要主導調查的重點內容、方式方法，更要把握節奏，掌握調查的主動權；要特別注意處理好新聞媒體的參與度與對調查事件宣傳曝光度的關係，強調新聞紀律，防止為博“眼球”一味擴大報道。為了掌控輿論導向，本次小作坊和食品攤販特定問題調查，特調委專門邀請省委宣傳部的相關負責人蔘與進來，保證了整個調查工作平穩運行。
第二，本次特定問題調查開創了一種新的啟動模式，即特定問題調查不為追責而設，而是為科學立法和有效執法做論證。在傳統理論上，通常認為只有當涉及對國家機關工作人員追究責任，特別是涉及撤職、罷免職務時才啟動，此前各地開展的特定問題調查也確實在處理結果上經常包括對相關人員的處分。我們認為，無論是從憲法還是從監督法等相關法律規定來看，均不能將特定問題調查解釋成特定事故發生之後的一種事後追責機制，它可以在沒有特定事故發生時“事前”啟動，啟動後也並不必然要求追責。預算法對特定問題調查制度的規定就完全突破了追責的限定，各地的《〈監督法〉實施辦法》和《特定問題調查暫行辦法》等對啟動事由和處理結果的列舉式規定更淡化了事後追責的色彩。堪稱典型的雲和縣財政存量資金和國有固定資產特定問題調查在處理結果上同樣不涉及事後追責。應該説，特定問題調查制度正在逐漸淡化其追責機制的定位，越來越迴歸到人大常委會為履行其職責認為確有必要而啟動的監督機制的本原定位。本次特定問題調查作為省級人大常委會啟動的監督程序，其對該制度的定位將對今後的相關實踐產生較大影響。
為清晰把握近年來各地開展的典型特定問題調查的處理結果，特列表予以總結（見下頁）。
第三，針對立法事項啟動特定問題調查時應堅持“慎用標準”。本次特定問題調查的一個突出特點是為立法作準備，為相關法規的制定提供決策參考依據。在肯定其優點的同時，也要清醒認識到，雖為創新之舉，但亦應堅持創新有道，不能將特定問題調查在立法中的適用普遍化，不能為了實現科學立法動輒啟動該制度。因為特定問題調查的權威性強、監督位階高，且將耗費大量的人力、物力、財力，而人大及其常委會作為國家的權力機關，事務繁多、職責廣泛。何況，依照法定職責，無論政府還是人大，會有多個部門參與承擔立法相關環節的工作任務，如果經常為某一立法而成立特調委，無疑將會造成立法資源的浪費。因此，只有當所涉及的立法事項，如本次小作坊和食品攤販事項，在特定的行政領域內確實具有相當的特殊性，有關重大事實確實不清的，才能啟動特定問題調查。
第四，本次特定問題調查方案的制訂方式頗具特色，並具有相當的可行性。已有的實踐顯示，有的地方由調查的主體――特調委來制訂調查方案，應該説，這種做法也是符合法理及邏輯關係的。本次特定問題調查的做法非常務實，既嚴格遵守法定程序，又充分考慮工作的實效性。即，先由主任會議制訂總體工作方案，由教科文衞委根據總體方案開展前期工作，特調委成立後，再製訂調查階段工作方案並在特調委第一次全體會議上通過。這種做法具有以下幾個優勢：（1）由主任會議和科教文衞委參與方案的前期準備能夠提升特定問題調查工作的統籌性。（2）主任會議和科教文衞委的前期準備能夠有效的節約工作時間，使特調委儘快地投入開展工作，避免由來自各領域人員組成的特調委在制訂方案時過於匆忙。（3）科教文衞委作為人大專門委員會，在食品安全領域具有較好的工作基礎和專業優勢，由其承擔調查的前期工作能夠使調查工作更具成熟性和專業性。
第五，有關特調委與主任會議的關係問題，特調委是否應先向主任會議報告調查情況，再由主任會議決定提請常委會會議審議調查報告？對此問題，相關法律沒有作出明確規定，實踐中對此有不同看法。一種意見認為，監督法對執法檢查報告明確規定，是否提請常委會會議審議“由主任會議決定”，但是對於特調委的調查報告，則只規定了特調委要向常委會“提出調查報告”，而沒有規定須經主任會議決定的環節，因此無需向主任會議報告。另一種意見認為，主任會議負責處理常委會的重要日常工作，調查報告作為上常委會的事項，必須由主任會議決定，且在實際操作中，其他所有上常委會的事項都須經過主任會議，特調委的調查報告當然不應例外。
我們總體傾向於後一種意見。因為根據地方組織法第四十八條規定，“主任會議處理常務委員會的重要日常工作”，《江西省人民代表大會常務委員會議事規則》第四條和《江西省人民代表大會常務委員會主任會議議事規則》第六條也都作了類似規定，並規定其中的重要日常工作之一就是“擬定常委會會議議程草案和日程草案” “提請常務委員會全體會議決定”。毫無疑問，特調委向常委會會議提出調查報告，必須先經主任會議“列入會議議程草案”，如此，常委會會議才能對調查報告進行審議。當然，仔細考究監督法等相關法律法規就會發現，對於擬列入常委會會議的事項，“經主任會議決定是否列入”是其中一項重要程序或關鍵環節，而是否必經這一程序，法律決不是隨意作出規定的，但在特調委向常委會會議提出調查報告的事項上，所有現行法律法規恰恰都沒有作出須經“主任會議決定是否列入”的規定。鑑於此，我們認為，特調委向常委會會議提出調查報告前，應當先向常委會主任會議報告，由主任會議決定列入常委會會議議程。
第六，應充分注意特定問題調查與執法檢查、專題調研之間的區別，分清情形妥善運用各種工作方式。三者之間的區別主要體現在三個方面：（1）實施主體不一樣。特定問題調查需要提請常委會成立專門的特調委，作為實施特定問題調查的主體，特調委一經成立，則以自身名義獨立開展調查工作；就主體的地位而言，特定問題調查最具權威性，執法檢查次之，調研複次。（2）就職權的運用而言，特定問題調查能夠運用對調查有利的儘可能的手段，且擁有保障調查得以順利進行的強制性手段。而執法檢查和調研所運用的手段種類相對要少，且一般不具強制性。（3）在Y果的運用上，特定問題調查報告是常委會作出相應決定、決議的依據，並且“一府兩院”應當依法報告決議、決定的“執行”情況；而執法檢查報告和調研報告則由常委會轉請“一府兩院”研究處理，並要求報告“研究處理”情況即可，前者的剛性更強。
註釋：
[6]參見《遼寧省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》《磁縣人大常委會特別問題調查暫行辦法》《定興縣人大常委會特定問題調查制度》。
[7]參見《重慶市實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》《寧陽縣人大常委會特定問題調查暫行辦法》《臨河區人大常委會開展特定問題調查辦法》。
[8]參見《海南省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》《重慶市實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》《四川省〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉實施辦法》。
[9]曹眾：《地方人大及其常委會組織特定問題調查考量與反思》，載《人大研究》2011年第3期。
一、社會調查主體（社會調查員）的確定。據瞭解，兩地法院對此都不約而同地先後進行過一些類似的嘗試。最初是讓控方即公訴人負責這項工作，但因最高人民檢察院沒有作相關規定和解釋，公訴人往往認為該社會調查制度不是刑事訴訟法規定的必經程序，不是其工作職責範圍內的事情，且與其指控犯罪的職責也不相協調，徒增加工作量，故不同意負責調查。即使同意調查，也不是很積極，致使社會調查流於形式，其撰寫的社會調查報告也空洞無物，沒有實際意義。後來，法庭又嘗試讓辯護人擔任社會調查員，可是經過一段時間的實踐，發現辯護人倒是比較積極，配合也較好，但其提供的社會調查報告內容往往失之偏頗，總是片面強調對未成年被告人定罪量刑有利的事實和情節，卻有意無意地忽略對該未成年被告人不利的一面，達不到法院原本所期望的那種客觀全面而又真實公正的要求。同時，實踐表明，其他個別地方由主審法官本人擔任調查員的做法也存在諸多弊端，不僅與控辯式訴訟方式相悖，而且容易給外界留下“先入為主”、“先定後審”、“審判不公”等不良現象。
在此背景下，河南省蘭考縣法院進行了在其青少年庭內，於未成年人刑事案件合議庭之外，設立一名相對固定的社會調查員的探索，並在總結經驗的基礎上，於2000年6月經院審判委員會討論通過了《蘭考縣人民法院青少年刑事案件審判庭社會調查工作規則（試行）》（以下簡稱《蘭考規則》）。這是我國第一個關於未成年被告人個體情況社會調查制度的規範性文件。它在第四條規定：“青少年法庭設社會調查員，負責社會調查，製作社會調查報告，參與法庭審理，跟蹤幫教考察等工作。”
同時，上海市長寧區法院基於幾乎同樣的理由和原因，卻探索了一條與蘭考縣法院的做法截然不同的道路：經過長時間的摸索和總結，長寧區法院認為，由法官之外的人承擔未成年被告人個體情況的社會調查工作應該是一種比較妥當的做法。於是經過多方協調，最後確定由長寧區的青少年保護辦公室來負責這項工作。
二、社會調查員在法庭中的地位。蘭考縣法院和長寧區法院在未成年人刑事審判庭內都設有社會調查員的席位。但不同的是，蘭考縣法院是將社會調查員設立在審判台與被告人席之間，與書記員並列的位置上（見《蘭考規則》第五條）；而長寧區法院則是將社會調查員席與證人席相對應，在被告人席與辯護人、法定人席之間單獨設立一個席位。同時，在長寧區法院審理未成年被告人刑事案件時，社會調查員是不被視為證人的，可是在出庭方式以及在法庭上停留時間方面卻又等同於證人：在法庭調查即將結束之際，社會調查員出庭宣讀其所撰寫的反映未成年被告人個體情況的社會調查報告，宣讀完畢後即退出法庭，並不得參與旁聽。據該院未成年人刑事審判庭庭長稱，這是考慮到未成年人刑事案件的不公開審理原則，保護未成年被告人合法權益的緣故。然而，《蘭考規則》卻規定“社會調查員參與法庭審理”。在法庭上，社會調查員的地位和角色介於證人和法官之間。開庭時，法庭調查的最後一項由社會調查員宣讀社會調查報告，並徵詢控辯雙方的意見。宣讀完畢後並不退庭，仍然參與庭審，直至宣判。
三、社會調查員的職責。長寧區法院的做法是：社會調查員負責庭前對未成年被告人進行社會調查工作，並製作個體情況社會調查報告，在法庭調查時出庭宣讀該報告。從《蘭考規則》的內容上看，蘭考縣法院的社會調查員的職責範圍要比長寧區法院廣泛。具體來説，蘭考縣法院的社會調查員除具備長寧區的社會調查員所具備的上述職能外，還要在法庭教育階段主持整個法庭對未成年被告人的教育工作，並可以向合議庭提出對被告人如何適用刑罰的建議。同時，少年法庭在宣判後對該未成年被告人實施的一系列回訪幫教措施也都由其承擔。蘭考縣法院認為這樣做的意義在於：“其一，解決了審判人員”先入為主“的弊端，與”控辯式“訴訟方式相融合，使得控、辯、審三方各司其責，保證了社會調查的客觀公正。其二，社會調查員承擔了判前延伸及判後延伸等各項工作，使審判人員能夠集中精力審理好案件，實現了當前所提倡的”精審判“的工作重心，同時使少年法庭審理未成年人刑事案件邁上了審判與矯治各自專業，專一化的軌道。”
四、社會調查的方式。在這個問題上，兩地的做法基本上是相同的：一般由社會調查員直接到未成年被告人生活、學習、工作的所在地以及其他關係地進行調查。由於社會調查內容多，涉及面廣，加之案件審理期限的約束，所以兩地的社會調查員均是根據案件的不同情況分別採取多種方式進行調查。根據不同的調查對象，可以分別採取談話、觀察、電話、書信、委託等方式，必要的時候可以各種方法配合交叉使用。對調查內容一般應當製作成筆錄，特殊情況下可以事後追記。為了確保調查工作的質量，《蘭考規則》第十條還規定“在調查時，社會調查員應由二人同往”。
五、社會調查報告。根據《若干規定》第二十一條的規定，社會調查員進行社會調查，主要是就未成年被告人性格特點、家庭情況、社會交往、成長經歷以及實施被指控的犯罪前後的表現等情況進行調查。就此調查而形成的向法庭提交的書面報告，即為未成年被告人個體情況社會調查報告。在調查內容上，兩地法院的認識是一致的，即未成年被告人的性格特點、家庭情況、社會交往、成長經歷以及實施被指控的犯罪前後的表現等情況。同時，兩地法院均認為，該報告具有非常積極的作用和意義：首先，該報告是影響合議庭對未成年被告人量刑的一個重要因素，特別是擬判處管制、緩刑和免刑的被告人。其次，該報告也是少年法庭進行法庭教育的重要依據。只有詳細掌握了未成年被告人的性格特點、家庭情況、社會交往、成長經歷以及實施被指控的犯罪前後的表現等情況後，少年法庭才能發現教育、感化、挽救該未成年被告人的“閃光點”、“感化點”，以便有針對性地對該未成年被告人進行教育。否則，無的放矢，沒有意義。第三，該報告也為少年法庭在宣判後對該未成年人回訪跟蹤幫教提供了有效的參考材料。兩地在法庭上宣讀社會調查報告的時間是相同的，都是放在法庭調查即將結束之時。但就該報告的性質而言，據長寧區法院未成年人刑事審判庭庭長介紹，他們通常並不把該報告作為證據使用，認為是否是證據不要爭論為好，如果將其納入證據領域則會增加認識的分歧。因此，如果被告人當庭對報告提出疑問時，社會調查員不要回答。當然，該法院同時認為，不對此進行質證，並不等於不允許其他訴訟參與人對此發表意見，所以，在社會調查員宣讀社會調查報告退庭後，由審判長逐一詢問訴訟參與人的意見。與此不同的是，蘭考縣法院是把社會調查報告作為證據使用的，並允許包括被告人在內的所有訴訟參與人提問題並當庭回答，質證。對社會調查報告，兩地法院均要求其內容要客觀翔實、全面完整、準確公正。在社會調查報告中充分注意保護被告人的隱私等合法權益。開庭前，合議庭必須先審查一下報告內容，即便是事實，隱私方面的內容也不允許當庭宣讀。在報告的用語方面，力求避免歧視性、侮辱性詞語，多用不帶感情色彩的中性詞。
六、社會調查制度的適用範圍。兩地法院均認為，根據相關法律的規定，被告人實施被指控的犯罪時不滿18週歲的案件，非經社會調查，並提出社會調查報告，不得宣告刑罰。另外，作為全國惟一的一家青少年刑事審判庭，蘭考縣法院青少年庭還規定已滿18週歲不滿25週歲的青年犯罪案件，是否適用該制度，由主審法官確定。（見《蘭考規則》第六條）
通過以上比較，筆者認為：兩地法院的具體做法，在筆者看來都是難能可貴的，但其中個別地方也有值得商榷之處。具體來講：
1、在社會調查主體的確定上，二者的做法都符合《若干規定》，都是合法的，但各有利弊。蘭考縣法院由合議庭之外的法官擔任，適合經濟尚不甚發達的城市和廣大農村縣城，因為這樣做充分考慮到了我國的現實，即我國絕大多數地方尚不存在長寧區所擁有的青少年保護辦公室那樣的社會團體，即使有也只是形式上的，起不到應有的作用。因此，筆者認為，長寧區法院由司法機關之外的社會團體-青少年保護辦公室承擔社會調查工作的做法，是該制度向前發展的必然趨勢。隨着社會的進步，經濟的發展，各地保護未成年人的組織和團體會越來越多，而且會發揮越來越大的作用。所以，筆者有充分的理由相信，將來一定會有越來越多的少年法庭效仿長寧區法院的科學做法。但就目前我國的現實而言，值得在全國絕大多數地方推廣的，還應是蘭考縣法院的做法。
2、關於社會調查員在法庭中的地位及其職責，筆者認為，蘭考縣法院將社會調查員與書記員並列的做法值得研究。他們的做法容易引起其他人的誤解，誤認為社會調查員是合議庭成員之一，從而對判決是否公正產生不必要地懷疑。而長寧區法院將社會調查員的席位置於被告人與辯護人、法定人之間的做法則比較妥當，因為社會調查員既不是合議庭成員，也不完全等同於證人，放在此處比較合適。但是，該法院讓社會調查員出庭宣讀社會調查報告後即退庭的做法不妥。首先，當合議庭或者其他訴訟參與人對社會調查報告提出疑問時，無法得到回答和解釋。其次，由於社會調查員進行了社會調查，因而就整個法庭而言，他是最瞭解和熟悉被告人的成長軌跡的人，由他參與針對被告人進行的法庭教育，恐怕效果應該是最理想的。不讓其參與法庭教育，實在可惜。最後，讓社會調查員參與法庭審理和法庭教育，並不會違反有關規定和不公開審理的原則。保護未成年被告人的隱私權，是相對而言的。只要社會調查員參與了法庭審理過程，他就是訴訟參與人之一，他也就因此被賦予了保護未成年被告人合法權益和隱私的義務。
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