第二條本辦法適用於國債專項資金貼息和補助的國家重點技術改造項目、國務院批准實施債轉股的項目和經國務院批准的政策性破產項目等的監督檢查。
第三條項目督查的主要任務是督查項目執行單位對已經批准的項目方案、協議的實施情況，重點技術改造、債轉股、兼併破產政策的落實情況，項目管理和資金使用情況。第四條對國家重點技術改造項目執行單位督查的主要內容是：
（一）國家重點技術改造項目批准方案的組織實施情況。重點督查有無擅自改變改造內容和標誌性目標；土建工程和主要設備採購是否嚴格按照國家有關規定進行了招標投標；招標單位有無違規暗箱操作、中標單位有無轉包、違規分包的情況。
（二）資金的到位和使用情況。重點督查開立和使用國債專用賬户情況，項目國債資金、自有資金和銀行貸款到位情況，有無截留、挪用國債資金情況。
（三）工程質量管理情況。重點督查施工、監理單位的資質和質量責任制的落實情況。
（四）落後設備淘汰情況。重點督查企業承諾的淘汰落後生產能力是否淘汰。
第五條對債轉股項目執行單位督查的主要內容是：
（一）國務院批准的債轉股方案的實施情況。重點督查企業與金融資產管理公司是否嚴格按照國家有關規定簽署債轉股協議，是否按國務院批准的債轉股額度實施債轉股。
（二）依照《中華人民共和國公司法》(以下簡稱《公司法》)進行改制的情況。重點督查債轉股新公司註冊登記前的報批手續是否完備，公司章程是否符合債轉股政策和法律、法規規定，公司法人治理結構是否完善。
（三）職工分流和扭虧脱困措施落實情況。重點督查企業職工下崗分流任務是否落實，應淘汰的落後工藝、產品是否淘汰，扭虧脱困目標是否實現。
（四）地方政府配套政策落實情況。重點督查地方政府對債轉股企業承諾的配套政策是否兑現，政府接收企業辦社會職能工作是否落實，是否減輕企業負擔。第六條對政策性破產項目執行單位督查的主要內容是：
（一）破產項目實施程序是否合法合規。重點督查破產項目是否符合政策性破產條件，有無假破產、真逃債等違規行為；宣佈破產後，企業是否仍按原有機制在原地繼續生產、國家規定應淘汰的機器設備未予銷燬等違規情況。
（二）企業破產財產的評估和處置是否合法真實。重點督查破產財產是否完整移交清算組，處置前是否由破產清算組委託具有評估資格的中介機構進行資產評估，評估結果是否按規定經國有資產主管部門確認；破產財產處置時，是否以評估確認的價格為依據，按國家有關規定確定底價，以拍賣方式為主，按市場價格進行轉讓，有無私分轉移等行為。
（三）破產企業職工安置情
況。重點督查職工安置費用的籌集渠道和安置費用標準是否符合政策規定，職工是否按規定得到妥善安置。（四）破產責任制落實情況。重點督查破產企業所在地政府承諾的破產補助資金是否落實，所在地政府破產工作領導機構是否健全，有無確保穩定的方案措施。
第七條國家經貿委負責組織和指導全國重點技術改造項目、債轉股項目、政策性破產項目的督查工作，內設企業監督局負責對中央管理企業的執行項目及其他重大項目進行督查。各省、自治區、直轄市經貿委(經委)內設相應機構，負責對地方重點技術改造項目、債轉股項目和政策性破產項目執行單位進行督查。根據需要，國家經貿委可以對地方管理的項目執行單位進行抽查。
第八條督查機構分期分批派出督查組，對項目執行單位進行實地督查。實地督查採取以下方式：
（一）聽取項目執行單位項目實施情況的彙報；
（二）查閲與項目有關的文件、合同、材料和相關的財務資料；
（三）查看項目現場，檢查應淘汰、停產的設備處置情況；
（四）聽取與項目有關方面（包括財政、銀行、工商、社保、法院、金融資產管理公司等）對項目實施情況的意見；
（五）聽取員工對項目實施情況的意見；
（六）要求項目執行單位負責人對有關問題作出説明。
督查人員不得干預企業的正常生產經營活動，不得干預有關單位的正常工作。第九條被督查的項目執行單位及有關方面應協助督查人員做好督查工作，提供相關的文件、資料，不得妨礙督查工作的正常進行。
第十條督查結束後，督查人員應及時向派出機構提交督查報告。督查報告應包括下列內容：
（一）被督查的項目執行單位概況；
（二）項目方案的實施情況；
（三）項目執行單位違規事實陳述；
（四）對項目執行單位違規行為的處理建議。
第十一條國家重點技術改造項目執行單位有下列情形之一的，按有關法律法規和《國家重點技改項目國債專項資金管理辦法》的有關規定處理，對主管負責人和直接責任人追究責任，並建議財政部門收回項目的財政補貼、銀行停止對項目的貸款：
（一）弄虛作假、騙套國債專項資金的；
（二）截留、挪用國債專項資金的；
（三）超過國家批准的建設方案，擅自改變改造內容的；
（四）新項目投產後應淘汰落後生產能力未淘汰的；
（五）未按規定招標投標或中標後非法轉包、分包的。
第十二條債轉股項目執行單位有下列情形之一的，可視問題嚴重程度，採取責令有關方面限期整改、通報批評、項目停止實施等方式進行處理：
（一）未按國家債轉股有關政策和行政法規規定，調整、修改債轉股協議中違規條款的；
（二）進行工商登記的新公司未嚴格按照《公司法》進行規範化操作的；
（三）地方政府未履行接收企業分流的富餘人員和剝離的辦社會職能承諾的。
第十三條政策性破產項目執行單位有下列情形之一的，可視問題嚴重程度，採取責令限期整改、通報批評、建議有關部門給予責任人行政處分等方進行處理：
（一）弄虛作假逃廢債務的；
（二）宣佈破產後仍按原有機制在原地繼續生產，應淘汰的機器設備未予銷燬或違規處置破產財產的；
（三）不按規定使用安置費用的；
（四）由於工作原因，造成重大不穩定事件的。第十四條項目審核部門對本地區、本部門所報項目審核管理不嚴，造成嚴重後果的，暫停該地區、該部門的項目審批，並建議追究責任人的相關責任。第十五條督查人員應依法督查，嚴格遵守廉潔自律的有關規定，有下列行為之一的，建議有關部門給予紀律處分；構成犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任∶
（一）對被督查項目的重大問題隱匿不報，嚴重失職的；
（二）與被督查企業串通，編造虛假報告的；
（三）干預被督查企業正常生產經營活動或有關單位正常工作，造成不良後果的；
第二條本市行政區域內與預算內外收支相關、接受財政管理的國家機關、社會團體、企業事業單位和其他組織，均應當依照本辦法的規定接受財政監督檢查。
第三條市人民政府財政部門是財政監督檢查的行政主管部門，其所屬財税監督檢查局，具體負責財政監督檢查工作。
各縣（市）區人民政府財政部門，負責本行政區域內的財政監督檢查工作，業務上接受市財税監督檢查局的指導。
第四條市、縣（市）、區人民政府應當加強對財政監督檢查工作的領導，財政部門應當定期向本級人民政府和上一級人民政府財政部門報告財政監督工作情況。
第五條任何單位和個人對違反財税法律、法規、規章的行為有權舉報。財政部門對舉報的違法行為應當及時查處，併為舉報人保密，對舉報有功的人員，應當給予獎勵。
第六條財政部門對下列事項依法實施監督：
(一)本級各部門及單位的預算編制、執行、調整和決算；
(二)本級財政預算收入徵收部門徵收預算收入的情況；
(三)國庫辦理預算收入的收納、劃分、留解、退付和預算支出的撥付；
(四)政府採購的執行情況；
(五)政府債務資金的使用、償還及管理；
(六)國有資本金管理；
(七)本級預算外資金的徵收、解繳、使用；
(八)地方金融機構的財務活動；
(九)財務會計制度的執行和會計師事務所等機構的執業質量；
(十)法律、法規規定應當實施財税監督的其他事項。
第七條接受財政監督的部門和單位應當嚴格執行國家財政法律、法規和規章，加強資金管理，不得有下列行為：
(一)違反法律、法規改變税種和税收入庫級次；
(二)違反法律、法規辦理退庫；
(三)擅自擴大行政性收費、罰沒收入徵收範圍；
(四)違反規定提取徵管手續費；
(五)截留、侵佔、挪用財政收入或擅自將預算收入存入國庫之外其他帳户；
(六)帳外設帳、多頭開户、設立“小金庫”；
(七)虛報資金使用計劃或違反規定使用財政性資金；
(八)違反政府採購規定；
(九)違反罰繳分離、票款分離規定，坐收坐支；
(十)違反財政收支、財務會計管理的其他行為。
第八條審計、税務、金融監管等部門對財政監督檢查對象已作出檢查結論，並能夠滿足財政部門履行財政監督職能需要的，財政部門應當加以利用，避免重複檢查。
第九條財政部門實施監督檢查時，有關部門和被監督單位應當予以配合，並根據檢查的需要，如實提供下列資料：
(一)會計憑證、會計帳簿、會計報表；
(二)帳户開設和税收分成、退庫、減免、代徵、代扣、代繳的有關資料；
(三)預算收入收納、劃分、留解、退付、撥付款項的資料；
(四)預算外資金的收支計劃和決算；
(五)財政有償資金的使用、管理；
(六)資產評估、股權管理、產權登記情況及相關資料；
(七)其他應當提供的資料和情況。
第十條財政部門實施財政監督檢查，應當組成檢查組，一般應於實施檢查3日前向被監督檢查單位送達財政檢查通知書。
財政部門認為事前向被監督檢查單位下達檢查通知對檢查成效有明顯不利影響的，經負責人批准，也可於進點檢查時送達檢查通知書。
第十一條檢查組通過檢查有關會計憑證、會計帳簿、會計報表，查閲與檢查事項有關的資料，核實現金、實物、有價證券，向有關單位和個人調查等方式進行檢查，取得有關的證明材料。
第十二條檢查中如有特殊需要，檢查組可聘請專門機構對檢查事項中某些具體問題進行鑑定。
第十三條監督檢查結束後，檢查組應當根據檢查情況，向本級財政部門提交財政監督檢查報告，有違反財政法律、法規、規章情況的，應當詳細説明違法的事實和認定依據，並提出處理意見。
財政監督檢查報告提交本級財政部門前，應當徵求被監督檢查單位意見。被監督單位應在收到報告之日起3個工作日內，提出書面意見或説明；在規定時間內沒有提出書面意見或説明的，視為無異議。
被監督單位對財政檢查報告有異議的，檢查組應當進一步核實、取證。
第十四條對檢查組提交的財政監督檢查報告，財政部門應當按照法定權限和程序進行審查，作出處理決定。
第十五條財政部門對辦結的財政監督檢查的全部資料應當整理歸檔備查。
第十六條財政監督檢查人員辦理檢查事項，應當廉潔自律、客觀公正、依法行政，保守國家祕密和被監督單位的商業祕密。
第十七條被監督檢查單位拒絕財政部門依法實施監督檢查或者不如實提供有關會計資料及有關情況的，財政部門有權責令其限期改正，並可對單位處3000元以上50000元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處2000元以上20000元以下的罰款；屬於國家工作人員的，由其所在單位或監察機關依法給予行政處分。
第十八條財政部門對違反財政管理、財務收支規定的行為，應當及時予以制止；對有違法收入的，責令其退還或收繳，並追回違法支出。對有財政撥款的，應當暫停撥付與該行為直接有關的款項；已撥付的款項，責令其暫停使用或予以收回。
作者簡介：烏蘭，內蒙古自治區人民檢察院，助理檢察員，研究方向：民商法學、檢察學。
中圖分類號：D926.3文獻標識碼：A文章編號：1009-0592（2012）11-036-02
法律的生命在於實現，民事執行是民事法律得以實現必不可少的形式和途徑，是司法權威和司法公信力確立和展示的紐帶。近年來，各地民事執行工作都存在“執行難”、“執行亂”的現象，主要包括怠於執行、執行案外人財產、增加被執行人以及執行人員濫用職權、徇私舞弊等。近些年來，檢察機關立足法律監督職能，在民事執行監督這個領域進行了許多有效的嘗試和探索。2011年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯合出台文件，在部分省、市、自治區開展民事執行活動法律監督試點，同時對執行檢察監督的一些基本問題進行了規範。人民檢察院在國家司法體制中的獨立地位和在訴訟活動中的特殊職能，決定了它對民事執行監督的針對性和有效性。應當説，作為專門國家法律監督機關的人民檢察院對人民法院民事執行活動的監督是最為有效的監督方式。民事執行檢察監督是指，人民檢察院基於法律監督職責，對人民法院的執行裁定、決定及執行行為進行監督，並依照法定程序要求人民法院對執行活動中的實體和程序瑕疵予以矯正的司法制度。今年8月份修改通過的《民事訴訟法》第235條中規定“人民檢察院有權對人民法院的執行活動實行法律監督”，明確賦予了檢察機關執行檢察權，使得檢察機關開展執行檢察監督擁有了明確的法律依據。但修改後的《民事訴訟法》僅用一個條文對人民檢察院的執行檢察監督進行了授權規定，對監督範圍、方式、程序、權限等一些具體問題還應進一步論證和細化，使這項工作在司法實踐中取得更好的監督效果。
一、民事執行檢察監督制度的法理依據
《憲法》第129條明確規定“人民檢察院是國家的法律監督機關”，因此，我國的檢察機關是行使國家法律監督權的專門機關，有權監督國家法律的統一正確實施與執行。檢察機關對民事執行活動進行法律監督，其實質是人民檢察院依法行使憲法所規定的法律監督權在民事執行活動中的體現與落實。
在這次修改之前，《民事訴訟法》第14條規定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”在很長一段時間裏，理論界和實務界對人民檢察院有無執行監督權爭議的焦點就集中在該條中“審判活動”的理解上，即“審判活動”是否包含了執行行為。筆者認為，根據刑事訴訟法的相關規定，人民檢察院對執行法官在執行階段的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判、失職瀆職等行為擁有立案偵查和提起公訴方面的法律監督權。檢察機關在追究民事執行人員的失職或濫用職權行為時，必然要對民事執行活動進行相關審查和監督，對執行活動的檢察監督就成為該法的應有之義。可以説，從刑事法律角度來講，早已賦予了檢察機關對民事執行行為的法律監督權。本次民事訴訟法修正案將《民事訴訟法》第14條修改為“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”，將民事執行活動正式納入檢察監督範圍。
之前，民事訴訟檢察監督主要集中在民事抗訴再審後的訴後監督領域，主要對法院的裁判結果進行監督。應當説，將檢察監督延伸到執行監督領域，對法院的裁判結果執行情況進行監督，是檢察工作更好地維護司法公正和司法權威，保障人民羣眾合法權益，有效化解社會矛盾的必然需求。審判公正是司法公正的主要內容，其基本內涵是要在法院的審判和執行過程和結果中體現公平、平等、正當和正義的精神。豎如果法院執行人員在執行活動中濫用職權、徇私舞弊，或者在執行過程中嚴重違反法定程序，必然會損害審判公正，進而影響廣大人民羣眾對司法公正的期待和信心。審判程序的結束只是當事人實體權利獲得了法律上的確認，權益的真正實現有賴於當事人的自動履行或法院的強制執行。當前，能夠自動履行的案件並不多，多數實體權益的實現更依賴於執行程序的保障。豏執行檢察監督的專門性、專業性和針對性決定了其成為對法院執行活動最有效的監督途徑。
二、明確民事執行檢察監督的定位和基本原則
民事執行檢察監督的基本對象是人民法院及執行人員在民事執行程序中的活動。檢察機關開展執行檢察工作，必須準確把握職能定位，堅持檢察監督不能代行執行權的基本要求。執行檢察監督作為民事檢察監督工作的一項延伸和拓展，應當遵循民行檢察工作的基本規律和基本原則。
（一）規範監督原則
開展執行檢察應樹立規範意識。應嚴格依照法律規定履行執行檢察監督職責，監督程序、監督方式及法律文書都要有明確的依據和規範，避免隨意性。
（二）居中監督原則
執行檢察監督是以公權力監督公權力。人民檢察院依法履行執行監督職責，既不代表執行案件當事人，也不代表人民法院；既不能代行執行權，也不能與法院共同執行或協助法院執行。
（三）有限監督原則
執行檢察監督應當適度。凡屬法院自由裁量權範圍的事項，如證據的採信，實體法律問題的決定等，檢察機關不得干預。檢察機關執行檢察啟動的時機和採取監督措施的強度都要適當，避免干涉司法獨立。
（四）同級監督原則
執行檢察應主要實行同級監督，即執行監督的檢察機關與執行法院級別相對應，改變現行的抗訴監督的上級監督模式，以簡化程序，提高效率。在構建和諧社會過程中，公平和效率成為了法律最為核心的價值。將民事執行案件納入檢察機關的監督範圍，並實行同級監督，正契合了當代社會公平和效率相平衡的法律價值觀。
三、適度擴大民事執行檢察監督範圍
根據“兩高”會籤文件的規定，人民檢察院對人民法院民事執行活動監督主要集中在以下五種違法情形：無正當理由超過規定期限未將款物給付申請執行人的；未在法定期限內對當事人、案外人的書面異議、複議申請作出裁定的；無正當理由自立案之日起超過兩年未採取適當執行措施；被執行人提供了足以保障執行的款物，並經申請執行人認可後，仍然執行被執行人的其他財產，嚴重損害當事人的合法權益的；執行行為嚴重損害國家利益、社會公共利益的。
實踐中，民事執行監 督案件主要集中在被執行人有財產可供執行，但法院怠於執行或者執行不力的（尚未超過2年）；超標的執行的；違法執行案外人財產的；執行活動違反法定程序等情形。為更好的適應民事執行領域維護公平正義的強烈訴求，有必要適度擴大目前的監督範圍。民事執行監督的範圍主要應包括人民法院執行民事判決、裁定、決定、調解書、仲裁決定以及公證文書等活動，具體包括執行裁定、執行決定和執行行為。考慮到目前執行檢察工作還處在起步階段，很多具體工作內容還需要逐步探索，筆者建議在目前的五種情形之外，增加對超範圍執行；執行案外人財產；執行人員不作為；違法採取查封、扣押、凍結、拍賣等措施；執行人員徇私舞弊、貪污受賄等幾種情形的監督，以適應目前的形勢需要。
四、規範民事執行檢察監督方式
在監督方式方面，民事執行監督應以檢察建議為主，暫緩執行通知書、促成和解、移送犯罪線索等其他方式為輔。
（一）規範使用檢察建議
對於執行裁定、決定及具體執行實施行為中確有違法和侵犯當事人合法權益問題的，檢察機關可及時採取檢察建議的方式指出法院執行中存在的問題，要求執行法院和執行法官及時糾正。檢察建議的運用方法相對比較靈活，可以自由掌握，也便於法院接受。
人民檢察院對人民法院的執行違法情形擬發出檢察建議的，應當經檢察委員會決定並以書面形式向同級人民法院發出。人民法院應在收到檢察建議書後一個月內作出處理，並將處理情況、依據和理由以書面形式回覆人民檢察院。人民檢察院對人民法院的回覆有異議的，還可報上一級人民檢察院向上一級人民法院提出。
（二）暫緩執行通知書
對於執行後可能出現執行迴轉困難或根本無法實現執行迴轉的案件，以及案外人遭到錯誤執行的案件，檢察機關根據當事人的申訴，可以向法院發出《暫緩執行通知書》，儘量減少被執行人因裁判錯誤或執行錯誤而可能遭受的損失。檢察機關的《暫緩執行通知書》一經送達，法院即應暫緩對本案生效裁判的執行。
（三）促成和解
檢察人員在審查辦理案件的過程中，如發現執行法官在執行過程中，未盡力進行執行和解或當事人雙方有和解傾向的情況，可主動聯繫雙方當事人，積極參與並促成雙方達成和解，解決實際糾紛矛盾，實現維護社會和諧穩定的目的。
（四）移送犯罪線索
在執行監督工作中應注意收集和發現司法工作人員的職務犯罪案件線索。在監督工作開展過程中，發現涉及執行工作人員涉嫌徇私舞弊、貪污受賄的線索，及時移送相關職能部門。
在辦理執行監督案件過程中，人民檢察院享有調卷權和調查取證權，即有權調閲或複製人民法院的卷宗、審查案卷材料、調查核實有關情況。檢察機關受理執行案件後，認為有必要的，有權向法院調取相關卷宗，法院應當迅速、及時地提供卷宗。檢察機關在監督過程中，有權就當事人申請的或自己認為必要的情況展開調查和獲取有關證據。檢察機關可以採取一些必要的措施，如詢問、查詢、錄音錄像、拍照、複印等。有關單位和個人應當積極予以配合。要注意的是，此時檢察機關的調查取證權並非沒有限制，法院不能依職權調查的，檢察機關也不能調查，否則勢必打破當事人訴訟地位的平衡。五、加強民事執行檢察工作機制建設和規範化建設
民事執行檢察工作和其他民事行政檢察監督有着一些共同特徵，但也有其自身的不同特點。要將這項工作順利向前推進，必須根據其自身不同特點，有針對性地加強工作機制建設和規範化建設。要建立健全執行監督辦案機制和考核考評機制。首先，應制定適應工作需要的辦案流程，包括受理、立案、審查、決定監督、發出法律文書、後續跟蹤監督等程序和環節都要具體、明晰。其次，要有相對統一的法律文書格式，統計報表和相關工作制度也要健全。再次，要設計、實施一套科學合理、客觀公正的民事執行監督工作考核考評體系，考評項目、考評標準及分值都應規範和細化。科學的考核考評體系不僅能夠進一步強化上級院對下級院執行監督工作的領導和指導，還能夠為下級院指明這項工作的重心和發展方向，起到對工作的引領、促進作用。最後，要進一步規範和完善與人民法院信息溝通交流機制。開展執行監督要特別注重與人民法院的溝通協調，及時協調解決好監督過程中遇到的問題，才能夠保證執行檢察權在合法、合理、健康的軌道上運行。
註釋：
夏黎陽．論民事行政訴訟法律監督制度的完善．人民檢察．2011（10）．第13頁．
一、現行民事執行存在的主要問題
（一）現行民事執行權配置存在缺陷：1、權力過度集中。現行的民事執行權運行模式的客觀狀態是：或是執行員集執行實施權和執行裁決權於一體，或是在法院內部的不同的機構之間分別行使執行實施權和執行裁判權，或是執行機構中不同的內設機構和不同的執行人員之間分別行使執行實施權和執行裁判權。執行權過度集中帶來的直接不良後果是：
（1）執行決策失誤。由於人們對客觀事物的認知有限，執行權由執行員一人壟斷行使，導致對執行程序中的一些疑難、重大事項作決定時，可能因業務素質、社會經驗以及知識面等客觀侷限性，不可避免地會出現一些失誤，給當事人造成不應有的損失。（2）怠於行使執行權。權力的過度集中，缺乏外部權力監督，容易使執行員產生惰性，怠於行使執行權，致使執行工作不能迅速、及時、持續地進行。（3）濫用執行權。權力的過度集中，一定程度上會使執行人員產生主觀臆斷，意氣用事，行使執行權超越必要的、合理的限度，如違法執行案外人的財產，濫用強制措施，等等。
2、缺乏監督制約機制。執行人員的執行行為僅靠執行紀律來約束。執行實施權、執行裁決權合併行使，使制約機制僅停留在自我監督的層面。缺乏法律意義上的監督制約機制，必然導致權力的濫用，使執行權在行使過程中不可避免地發生異化，容易產生剝奪當事人在執行程序中的知情權，執行案件“人為控制”、“暗箱操作”、不當執行、違法執行等問題，甚至出現“關係案”、“人情案”、“金錢案”等現象。
3、現行法院內部機構的設置不能滿足監督制約及執行救濟的需要。雖然法院在試圖改變缺乏制約的狀況，設置了內部監督制約機制，實行分權行使，但是，因監督主體和被監督主體同屬於執行局，監督主體的地位只是相對獨立，實際工作中，很多執行實施行為是局領導審批的，監督起來比較困難，故這種監督實質上僅停留在自我監督的層面。
（二）現行法律制度中執行監督立法的缺陷和不足。由於民行兩大訴訟法中對執行外部監督未作具體規定，審判機關對檢察機關的外部監督是採取迴避或者限制監督的形式，如最高人民法院《如何處理人民檢察院提出暫緩執行的批覆》認為人民檢察院對人民法院生效民事判決提出暫緩執行的建議沒有法律依據。
二、檢察機關是民事執行最適格的監督主體
著名英國 歷史 學家約翰·阿克頓勛爵有一句至理 政治 名言：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。” 法國啟蒙思想家孟德斯鳩也説：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”“從事物的性質來説，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。” 當今社會，權力需要制約，沒有約束的權力必然產生腐敗的觀念已被人們所普遍接受。民事執行權屬於國家公權力，具備權力本身固有的管理性、權威性和強制性的特徵，也需被制約行使。
（一）檢察機關對民事執行監督具有合法性。
從憲法和人民檢察院組織法來看，我國現行憲法第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家法律監督機關。”《人民檢察院組織法》第1條也作了同樣的規定。這就決定了檢察機關的性質以及與其他國家機關的職能區別，履行法律監督權力成為其憲法義務，即國家將法律監督權賦予了檢察機關，那麼，檢察機關應當監督誰？有廣義範圍和狹義範圍之説，廣義的監督對象包括一切機關、組織和公民。狹義的監督對象專指國家工作人員的職務犯罪和利用職務實施的一些其他犯罪以及對刑事、民事、行政三大訴訟活動的監督。因此，對人民法院的審判活動實行法律監督的主體依法只能是檢察機關。
從刑事法律角度看，九屆全國人大常委會第三十一次會議於2002年12月28日通過的《中華人民共和國刑法》修正案（四）明確規定司法工作人員“在執行判決、裁定活動中，嚴重不負責任或者濫用職權，不依法採取訴訟保全措施、不履行法定執行職責，或者違法採取訴訟保全措施、強制執行措施，致使當事人或者其他人的利益遭受重大損失的，處五年以下有期徒刑或者拘役；致使當事人或者其他人的利益遭受特別重大損失的，處五年以上十年以下有期徒刑。”而刑事訴訟法賦予了檢察機關對本犯罪的偵查權。可見，對於民事執行人員在執行活動中的嚴重違法行為（職務犯罪行為）的監督權法律已賦予了檢察機關。對司法工作人員在民事執行中職務犯罪的偵查活動就是檢察機關履行法律監督權的一種方式，只不過這種監督方式已經上升到在刑事層面罷了。這種監督無論在理論層面上，還是在司法實務的層面上都沒有障礙。但對於司法工作人員在民事執行中的一般違法行為的監督，目前檢察機關的作用還是極其有限，需要加強這方面的工作。
從民事訴訟法的規定及其立法精神來看，立法將民事執行程序已納入民事訴訟法之中，該法第三編專門規定了執行程序，表明民事執行程序已歸於民事訴訟的範圍。總則第14條明確規定：人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。這規定本身就賦予了檢察院對民事執行的監督權。因為，“審判活動”包括從起訴、審理直至執行等整個訴訟活動的全過程，這同“人民法院獨立行使審判權”中的“審判”一詞的內涵和外延完全一致，執行是審判活動最後的具有特殊意義的關鍵環節，是審判活動出發點和落腳點，無疑屬於檢察機關監督審判活動的職能範圍。如果狹意地把“審判活動”理解為僅指執行前的審理活動而把民事執行列為檢察監督的盲區，即違背了立法原意，又會與民事訴訟法分則第208條，第188條之規定相矛盾。民事訴訟法第208條規定：執行中，案外人對執行標的提出異議的……按照審判監督程序處理。而審判監督程序的內涵既包括法院內部的審判監督程序也包括檢察機關的民事抗訴程序，這是不爭的事實。民事訴訟法第185條規定：“上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定……有權按照審判監督程序提出抗訴”，該條所述的“裁定”決不會僅限於審理階段的裁定，顯然包括執行裁定，即執行裁定屬於民行檢察抗訴對象。僅此三條已能夠表明：檢察機關開展民事執行監督是現行法律已明確授權的，監督職權不容置疑。最高人民法院批覆認為“人民法院……在執行程序中作出的裁定，不屬於抗訴的範圍。……人民檢察院針對人民法院在執行程序中作出的查封財產裁定提出抗訴，於法無據。” 這一批覆在事實上並不能也沒有將民事執行活動排除在檢察監督的範圍之外。執行程序中作出的裁定 自然 屬於法律監督的範圍，檢察院對法院執行階段的監督除了抗訴外，還可以採取檢察建議、促成和解等方式進行法律監督。
從行政訴訟立法看，行政訴訟法第10條規定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。“行政訴訟”是指整個行政訴訟的全過程，它不僅包括法院的審判活動，而且還包括當事人的訴訟活動，當然更包括裁判結果的執行的非訴訟活動，它們是行政訴訟程序完整有效的統一。
（二）檢察機關對民事執行監督具有合理性。
國家對不同監督主體進行監督活動的要求是不一樣的，不同的監督主體進行監督活動產生的結果也有異。從理論上説，我國民事執行監督主體極為廣泛。從外部講，它包括了人大監督、黨政監督、羣眾監督、檢察監督、新聞輿論監督，以及政協的民主監督。外部監督中，人大監督主要體現在對法院整體工作情況的監督，憲法沒有規定權力機關是法律監督機關，沒有規定權力機關監督法律的實施，只規定了權力機關監督憲法的實施。雖然個別地方人大在着手考慮對個案進行監督 ，但因理論界爭議較大，且無程序保障。權力機關對法院的日常民事執行活動實行普遍的監督既沒有必要也不可能，因此極少採用。黨政機關的監督更多地體現在對司法機關人、財、物方面的影響，是一種非程序化的監督手段，其負面影響明顯大於正面作用。媒體監督，由於我國新聞立法嚴重滯後，政法工作特有的規定，對新聞界來説還有很長的路要走。政協監督，在現實生活中往往被看成是一種可有可無的監督。從內部講，主要包括本院領導監督、上級法院的監督和內部成員間的監督。根據法院組織法，我國法院系統是按上下級之間監督關係構建的，上級法院對下級法院的民事執行行為有一定監督權力。但在實際運作中，這種監督作用極為有限。一是上級法院對下級法院執行情況掌握不多，難以監督。二是上級法院即便發現下級法院有違法執行行為，從目前法律規定看，沒有相應的糾正措施，無法監督。雖然最高人民法院於2000年1月14日下發了《關於高級人民法院統一管理執行工作若干問題的規定》，這一規定使執行部門上下級形成了領導關係。這種改革適應了執行的行政性要求，但對司法性體現不足，違反了法院組織法所規定的上下級法院之間是監督關係的規定，有矯枉過正之嫌。況且，這種院長監督或上級法院監督，從權力制約角度講畢竟是“自己監督自己”，實際效果並不理想，因為“監督從人性角度分析正是對被監督對象失去信任的結果。人性中總有一面是要抵制和逃避監督的，而這正是監督的內容，自己監督自己永遠是一個邏輯上的悖論，如果將其用於制度設置則更是自欺欺人。” 可見，必須有來自法院外部的監督力量。檢察監督，是來自法院外部最有效的監督，是最具有法律效力和最符合法治 規律 的程序化監督手段，是司法領域的監督。檢察機關的監督具有專業性、權威性、主動性、程序性和經常性。幾十年的檢察實務表明檢察機關履行法律監督職責是適格的，可以克服被動性、實體性、專斷性及間或性監督的弊端。
（三）從司法實踐考察檢察機關監督具有可行性。
近幾年，司法實踐中一直在進行着對民事執行活動的檢察監督工作，監督方式主要是查處執行人員在民事執行判決、裁定活動中的職務犯罪行為以及運用檢察建議的形式糾正一般的執行中的違法行為。刑事執行監督方面的實踐為檢察機關監督民事執行活動提供了值得借鑑的經驗。在刑事訴訟領域，檢察監督職能的發揮是比較全面的。在刑事執行監督方面，無論是1979年通過的《刑事訴訟法》，還是經1996年修正的《刑事訴訟法》，都明確賦予了檢察機關對刑事判決執行的監督權，而且監督的範圍是逐步地擴大，制度進一步趨於完善。無論是民事執行權，還是刑事執行權的行使，在執行權行使理論上沒有本質性的區別，只是在行使的方式、方法、步驟、要求、措施等方面存在差異罷了。因而，檢察機關對刑事執行活動監督工作的開展，對於民事執行監督制度的完善，無論在法理上，還是在司法實踐上以及觀念上都具有重要的借鑑意義。
三、檢察機關對民事執行實施 法律 監督的構想
近幾年，各地檢察機關對法院執行階段的監督進行了一些嘗試，取得了一定的成績，但由於權力機關沒有制定檢察機關對民事執行法律監督的相關具體程序或操作規範，致使檢察機關在民事執行監督實踐中難以操作，監督不力仍然困擾着檢察機關。筆者認為，除建議立法機關在修改民事訴訟法時對民事執行程序進行完善，設立具體的檢察監督程序之外，目前可以制定出相應規範，做到有章可循，設計的制度主要內容包括：
（一）確立監督原則。（1）同步或事後監督原則。當事人據已生效的法律文書申請人民法院執行後，檢察機關即可啟動執行檢察監督程序，對於人民法院已執行終結的案件，檢察機關發現確有錯誤的也可以進行監督；（2）效率效果原則。在維護人民法院民事行政裁判的權威性和嚴肅性的前提下，不影響法院的正常執行活動進程，不損害當事人合法權益，確保執行工作高效運行；（3）依法監督原則。檢察執行監督必須以法律為準繩，發現人民法院執行活動存在違法行為，才能啟動監督程序予以糾正，不得依職權違反法律規定強令人民法院改正合法正確的執行行為；（4）公正居中原則。檢察機關站在維護公平正義的立場上，秉公監督，而不能充當一方當事人的人，代為執行申請人行使權利；（5）全程監督原則。民事行政執行檢察監督貫穿於整個民事行政執行活動全過程。
（二）明確監督範圍。法院的執行行為代表着國家意志，具有國家強制力，如果正當行使執行權，就不存在監督問題，只有民事執行行為違法或不當才必須進行監督，使違法或不當行為得以糾正，以維護當事人的合法權益，所以在實施監督行為之前必須瞭解民事執行過程中存在哪些違法或不當行為，從而確定監督範圍。作為監督執行活動的範圍應當是：（1）執行依據錯誤。錯誤執行了未發生法律效力或不具有法律約束力的文書，如執行了正在上訴期的判決、裁定，或執行了當事人案外達成的和解書，或執行了非法定仲裁機關製作的裁定書等。（2）執行行為範圍錯誤。即執行裁定確定的範圍超出了作為執行根據的法律文書及法律文書所規定的範圍，主要是指不按生效法律文書所確定標的額執行，或者錯誤地執行了案外人或同案其他當事人的財產，或者未按法律規定保留公民自身及其他當事人的財產，或者未按法律規定保留公民自身及其撫養的親屬必要的生活費和生活資料。（3）執行過程中作出的錯誤裁定和決定。作出的錯誤裁定有獨立的認定事實和運用法律的事實，損害當事人的合法權益；做出的決定具有對當事人錯誤罰款、拘留的內容。（4）執行中的枉法行為和不作為。以拘留、罰款作為強制執行手段，以罰代刑的；故意給當事人造成損失的；對符合法律規定應予受理申請執行的仲裁裁決、公證機關賦予強制執行效力的債權文書，以種種理由不受理不執行的；執行錯了，拒絕執行迴轉的。（5）執行財產處理錯誤，違法變價、折價出售或低價自購執行財物的。（6）執行人員挪用、侵佔執行款物、貪污受賄、濫用職權等。（7）行政領導干預執行，濫用權利需要追究刑事責任的。（8）其它需要監督的違法行為。
（三）確定啟動程序。檢察機關對於不服人民法院已經進入執行環節或應當進入執行環節、有具體的申訴理由和請求的民事行政執行案件申訴，主要可以通過以下途徑獲得：當事人或其他利害關係人申訴的；權力機關或其他機關轉辦的；人民法院主動邀請接受監督的；上級人民檢察院交辦的；人民檢察院自行發現的。檢察人員通過聽取申訴人意見、向執行人員瞭解情況、閲卷等方式，發現有以下情形之一，應當啟動監督程序，採取各種監督方式：（1）當事人在執行舉證中，足以推翻原執行中的裁定的。（2）原執行裁定認定的主要事實或主要證據不足的。（3）原執行裁定適用法律確有錯誤的。（4）當事人有證據證明違反自願原則所達成和解協議的。（5）人民法院違反法定程序，可能影響案件正確執行的，比如，超執行期限等。（6）執行人員在執行該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法執行行為的。
（四）規定監督方式。檢察機關對民事行政執行活動的監督可以採取以下方式：（1）提請抗訴。執行所依據的原審判決、裁定確有錯誤的，應當依法提請抗訴，通過糾正錯誤的判決、裁定糾正執行行為；（2）糾正違法通知書。對於執行裁定文書本身正確，但執行員不遵照執行或沒有執行依據而違法強制執行等在執行過程中較嚴重的違法行為，作出書面糾正意見，通知法院糾正；（3）檢察建議。對於民事行政執行裁定文書本身違法，導致錯誤執行的，以及執行行為在訴訟過程中引起不當結果的，發出檢察建議，督促法院糾正解決，對於執行過程中需要改進的問題，也建議法院糾正；（4）參與和解。對民事抗訴案件的執行和解，檢察機關可參與雙方當事人達成和解過程，充分聽取和解意向，並將和解協議附卷，審查是否損害國家、集體、社會公共利益；（5）現場監督。對重大疑難案件、當事人反映強烈的案件、新聞媒體曝光的案件、涉及採取強制手段、執行阻力較大等案件，檢察機關派員參加現場監督執行活動；（6）立案查處。檢察機關發現執行人員徇私枉法、索賄受賄、截留侵佔執行款物或執行費、濫用職權、失職瀆職等嚴重損害當事人合法權益的犯罪行為，經檢察長批准後進行初查和偵查，必要時移交瀆檢、反貪等部門查處，追究其刑事責任。
當然，檢察機關在構建上述民事執行監督制度時，尚需注意以下二方面問題：
1、檢察機關不以監督者自居，不糾纏在指出、糾正法院的錯誤行為上，而將重點放在與法院溝通、合作，共同解決執行難題、創造執行條件上。檢察院領導要帶着民行人員主動上門與法院領導和有關部門進行溝通，雙方在思想上統一起來，讓法院同志認識到檢察監督不是對審判權的限制，而是對濫用權力的制約，是對他們執行工作的支持，不僅不會損害法院的權威，而且可以有效地遏制執行亂現象的發生和蔓延，使他們敢於接受監督，主動接受監督。
2、加強民行隊伍專業化建設，不斷提高民行人員素質。長期以來，檢察幹警重刑輕民、重刑輕行的思想或多或少地存在，對民商法和行政法理論缺乏系統的學習，而民商法和行政法理論博大精深，涉及面廣泛，法律關係複雜，涵蓋了社會生活的各個方面，非一朝一夕可以掌握和理解透徹。這一切都需要檢察人員改變輕視民行檢察的錯誤觀念，加強整體業務素質，提高法律監督能力。 [英]阿克頓：《自由與權力》，侯健 範亞峯譯，商務印書館2001年版，第286頁。
[法]孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，張雁深譯，商務印書館1982年版，第154頁。
見最高人民法院法復[1995]5號批覆。
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