巡察瞭解與執紀審查調查的界限

一、共同的聯繫點

從本質上説,巡察瞭解與執紀審查調查都是由黨章所規定的重要職責,二者在目標、原則等方面關係密切。只有抓住其中的聯繫點,才能找到解它們的平衡點。

第一,目標的一致性。巡視瞭解與執紀審查調查“勢不同而理同”。從共同目標看,巡察瞭解與執紀審查調查都是全面從嚴治黨的重要手段,都要維護黨章黨規黨紀的嚴肅性和權威性,鞏固黨的執政基礎和執政地位。巡察瞭解堅持落實中央巡視工作方針,聚焦全面從嚴治黨,發現問題,形成震懾,推動黨的先進性和純潔性建設;執紀審查調查通過嚴肅處理違紀違法行為,維護黨的紀律,加強黨風廉政建設,保證黨的基本路線貫徹執行。從實現途徑看,巡察瞭解與執紀審查調查都把紀律建設作為治本之策,堅持把紀律挺在前面,做到有貪必肅、有腐必懲,“老虎”“蒼蠅”一起打,堅決遏制腐敗蔓延勢頭。巡察瞭解着力發現黨的領導、黨的建設、全面從嚴治黨等方面存在的出問題,推動查處嚴重違紀違規案件,做到利劍高懸、震攝常在;執紀審查運用“四種形態”,“拔爛樹”“治病樹”“正歪樹”“護森林”,二者殊途同歸,形成減少腐敗存量、遏制腐敗增量的強大合力。

第二,原則的同一性。巡察瞭解與執紀審查調查都是做人的工作,都需要遵循六個基本原則。黨要管黨、從嚴治黨原則,即加強對黨組織和黨員以及黨員領導幹部的教育、管理和監督,堅持挺紀在前,注重抓早抓小。黨紀面前一律平等原則,即黨內不允許有任何不受紀律約束的黨組織和黨員,無論誰違犯黨紀,都要嚴肅、公正地執行紀律。實事求是原則,即必須以客觀事實為依據,以黨章和其他黨內法規為準繩,甄別是非、把握實質、恰當處理。民主集中制原則,即對違紀行為或有關事項,必須嚴格按照規定程序經集體討論決定,任何個人或少數人不得擅自決定和批准。懲前毖後、治病救人原則,即對黨組織和黨員以及黨員領導幹部違紀行為的處置,應當堅持懲戒與教育相結合,做到寬嚴相濟。羣眾路線原則,即要牢固樹立羣眾觀點,相信羣眾、依靠羣眾,從羣眾中來、到羣眾中去,廣泛聽取各方面意見建議,對相關問題作出客觀判斷,確保事實清楚、定性準確。

第三,優勢的互補性。巡察瞭解重在發現問題,執紀審查調查重在處置問題。從發現問題到處置問題,形成完整的工作鏈,增強了管黨治黨效果。一方面,通過巡察瞭解提供高質量的問題線索,增強了執紀審查調查的精準度。巡察發現的領導幹部紀問題線索和“四風”方面突出問題,有不少是巡察組幹部深入瞭解過的,線索具體、可查性強,為執紀審查提供了明確的靶向”。另一方面,通過執紀審查調查有效處置巡察移交的問題線索,增強了巡察瞭解工作的威懾力。現在,紀檢機關對巡察移交的問題線索都高度重視,優先研辦,分類處置,做到“件件有着落、事事有迴音”。特別是嚴肅處理違紀違規黨員幹部,進一步增強了巡察的震懾和遏制作用,提振了輿論信心。

第四,工作的銜接性。實踐中,巡察準備、瞭解、彙報反饋、移交、整改的每個環節都有執紀審查調查部門的參與和跟進,與巡察組相互支持、相得益彰。在準備環節,執紀審查調查部門向巡察組提供被巡視黨組織領導班子及其成員情況和有關建議,幫助巡視組備足“彈藥”、明確方向。在瞭解環節,巡察組與執紀審查調查部門密切溝通,遇有重大緊急情況,需要採取執紀審查調查措施的,巡察組按程序提出建議,提請執紀審查調查部門研究決定。在彙報環節,紀委領導和執紀審查調查部門主要負責人列席領導小組會議,直接聽取巡視情況彙報。在反饋環節,反饋意見公開後,巡察辦及時把向被巡察黨組織領導班子的反饋意見,抄送紀委領導和有關紀檢監察室。涉及企事業等單位的反饋意見,抄送相關紀檢機構。在移交環節,參照幹部管理權限,將相關問題線索移交紀檢機構辦理。在整改環節,執紀審查調查部門及時將問題線索處置情況反饋巡察機構彙總掌握,並根據被巡察黨組織整改情況,提出建議,進一步鞏固巡視成果。

第五,方法的共通性。巡視條例第17條規定了巡察組開

展工作的“12+N”種方法。其中,調閲資料、詢問知情人和提請協助等3種方法,與《中國共產黨紀律檢查機關執紀工作規則》的23條、28條和《監察機關監督執法工作規定》的16條審查調查所採取的措施有共通之處。從調閲資料來説,巡視條例規定,巡視組可“調閲、複製有關文件、檔案、會議記錄等資料”;執紀工作規則規定和監督執法工作規定,審查調查組可“查閲、複製與案件有關的文件、資料、賬冊、單據、會議記錄、工作筆記等書面材料”。從詢問知情人來説,按照巡視條例,巡視組可“向有關知情人詢問情況”,即向實名舉報者、司法機關在押人員等有關知情人瞭解情況。執紀工作規則規定和監督執法工作規定，向瞭解或知道案件情況的人進行取證的過程稱“詢問”,實際也包含向知情人瞭解情況的規定。從提請協助來説,巡視組可以提請紀檢監察或司法機關,審計、金融、國企監管部門或專業技術單位,提供資料或介紹情況,進行專業鑑定或技術支持。執紀工作規則規定和監督執法工作規定 “對案件所涉及的專門性問題,提請有關的專門機構或人員作出鑑定結論”的規定。

二、各自的側重點

儘管巡察瞭解與執紀審查有相同之處,但在法規依據、職能定位等方面也有明顯區別。

第一,法規依據不同。巡察瞭解與執紀審查調查根本依據都是黨章,同時對照《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規開展工作,但在基本依據上有所不同。巡察瞭解主要依據巡視條例和領導小組以及巡視辦制定的相關制度;執紀審查調查主要依據《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》案件檢查條例及其實施細則、以及中央紀委發佈的(關於查處黨員違紀案件中收集、鑑別、使用證據的具體規定》等配套制度。

第二,實施主體不同。巡察瞭解的主體是巡察組。開展巡察工作的黨組織承擔巡察工作的主體責任。縣委或區委成立巡察工作領導小組,分別向縣委或區委負責並報告工作。領導小組組長是組織實施巡察工作的主要負責人。縣委或區委設立巡察組,承擔巡察任務,巡察組向領導小組負責並報告工作。巡察組根據派出巡察組的黨組織授權開展巡察。執紀審查調查的主體是黨的各級紀檢機關,紀檢機關依據黨章和《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》行使紀律審查權,受同級黨委和上級紀委雙重領導,查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。

第三,手段方式不同。就巡察手段方式來講，《巡視工作條例》規定了巡視巡察組開展工作的十三種方式，主要包括聽取彙報、個別談話、受理信訪來訪、抽查核實個人有關事項、向有關知情人詢問情況、調閲複製有關文件檔案、召開座談會、列席被巡察單位有關會議、進行民主測評問卷調查、下屬單位瞭解情況、開展專項檢查、提請有關單位予以協助和派出巡察組的黨組織批准的其他方式，其中第一至十二項為巡視巡察組開展工作的主要方式，第十三項為授權性條款。巡察組使用的手段按照程序使用，不需要嚴格的審批。對審查調查的手段來講，《監察法》規定，監察機關行使監督、調查職權時，可以採用談話、訊問、詢問、留置、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑑定措施，可以決定採取技術調查、通緝、限制出境等措施並交有關機關執行。《監督執紀工作規則》第四十條規定，“審查調查組可以依照黨章黨規和監察法，經審批進行談話、訊問。詢問、留置、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押（暫扣、封存）、勘驗檢查、鑑定，提請有關機關採取技術調查、通緝、限制出境等措施”。《規定》依據《監察法》和有關規定，結合各項措施的重要程度、對調查職務違法犯罪案件的作用以及對公民權利的影響程度等，對措施 使用階段作出區分，明確談話、詢問、查詢、調取、勘驗檢查、鑑定、技術調查、限制出境措施可以在初步核實階段採用；而對於對人身權利和財產權利影響較大的訊問、留置、凍結、搜查、查封、扣押、通緝七項措施，《規定》明確限定只能在立案後使用。《規定》在初步核實階段賦予監察機關八項措施使用權限，主要考慮是，初步核實過程中查明的有無違法犯罪事實以及所收集到的證據材料，是決定是否立案的重要依據。監察機關需要一定的措施充分開展初步核實工作，收集證據，保障立案調查的準確性和嚴肅性。

第四，工作對象不同。巡察瞭解對象是被巡察黨組織和領導班子及其成員,主要分兩個層次,即:中央巡視對象和省區市巡視對象。既要發現被巡察黨組織是否存在“三大問題”又要發現黨員領導幹部特別是主要負責人違紀違規等方面問題線索。執紀審查調查對象分為五類,即:同級黨委委員、紀委委員;屬上級垂直管理、黨的關係在本地區、本部門的黨員幹部;同級黨委管理的黨員幹部;下一級黨組織;領導交辦的反映有違紀問題的其他黨員和黨組織。執紀審查調查的對象既包括涉嫌違反黨規黨紀的黨員幹部,也包括黨組織;既包括黨員領導幹部,也包括普通黨員。

第五,職能定位不同。巡察瞭解要突出發現問題,就是着力發現被巡察黨組織管黨治黨方面存在的問題,以及黨員領導幹部違紀違規問題線索。對發現的問題線索,巡察組不直接處置,而是提出建議後由派出巡察組的黨組織研究決定。執紀審查調查要突出處置問題,就是對巡察移交的問題線索,以及對信訪舉報或其他渠道發現的問題線索進行調查核實,依據黨規黨紀提出處理建議。

第六,工作程序不同。巡察要經過六個環節,即巡察準備、瞭解、彙報、反饋、移交和整改。巡察組由黨委“一次一授權”開展巡察,在授權範圍內瞭解情況、發現問題。巡察情況及意見建議向領導小組彙報後,報黨委決定。巡察組按照黨委意見,向被巡察黨組織反饋巡察意見、向執紀審查調查部門移交問題線索、向職能部門移交意見建議。被巡察黨組織根據反饋意見組織整改,執紀審查調查部門分類處置問題線索,相關職能部門按巡察移交的意見建議深化改革、加強監管。執紀審查調查按“四種形態”“五種處置方式”進行分類處置,對需作出處分的,要經過五個環節,即受理、初核、立案、調查和移送審理。通常紀檢機關按幹部管理權限,受理職責範圍內巡察機構、信訪等部門移交的違紀問題線索。經初步核實,對確有違紀事實,並需追究黨紀責任的黨員,實行分級立案,並由立案機關進行調查。調查終結後移送審理,依紀依規進行處理。某種程度上説,巡察瞭解是執紀審查調查的“前哨”,在程序上前後銜接、分工上互不交叉。

第七,工作權限不同。巡察瞭解着眼於全面掌握被巡察黨組織情況,執紀審查調查着眼於核實具體問題線索,工作權限存在較大差別。從指向性看,巡察瞭解所使用的方式側重於發現問題,有的方式甚至是在沒有收到相關問題反映、缺乏明確線索指向的情況下使用的。執紀審查調查所採取的措施側重於對涉嫌違紀的線索調查核實,是對違紀事實進行取證,始於“核實印證”,止於“證據確鑿”。從適用性看,巡察瞭解注重發現間題的全面性,所賦予的權限更加突出監督觸角的廣度,廣泛談話、開座談會、民主測評、問卷調查等方式,都是執紀審查所沒有的。執紀審查注重調查核實的深入性,所賦予的權限更加突出調查問題的深度,使用的每一種方式都與所調查的具體問題線索有關。從約束性看,巡視瞭解的工作方式是柔性的,不能採用強制性的高壓手段,更不能使用或變相使用“留置談話”、集中審查談話等措施。執紀審查調查的工作方式則是剛性的,有的甚至是強制性的,可以對被審查調查對象採取“留置措施,可以暫予扣留、封存能夠證明違紀行為的文件、資料單據、物品和非法所得,對被審查調查對象的存款進行查核,並提請有關方面凍結等。

第八,證明標準不同。巡察瞭解與執紀審查調查都強調以事實為依據,但具體證明標準存在完整性、嚴謹性、有效性等差異。完整性差異,即雖然巡視瞭解的問題線索也需要事實作支撐,但只要能基本印證問題的真實性就可以,不一定要取得全部證據材料。執紀審査調查所要求的證據,不僅要能夠證明其真實性,還要形成完整的證據鏈。嚴謹性差異,即巡察需要對反映的問題作深入瞭解,通過了解性談話印證問題的存在,不強求絕對嚴密、確鑿,一般情況下安排兩人以上進行。特殊情況下,經組長批准,可以進行“一對一”談話。執紀審查調查通過核實性談話收集證據,必須兩人以上,對事實的認定必須在時間、地點、情節等方面都非常清楚,特別是涉案款物的金額要明確具體、不能含糊,且證據材料要經過查證屬實,才能作為定案根據。巡察組要掌握瞭解性談話同核實性談話的差異。有效性差異,即巡察瞭解所取得的材料,只要客觀真實,能印證對反映問題的判斷就可以,不需要做固定證據工作。執紀審查調查圍繞具體問題線索收集、鑑別和使用證據,要求更高,證明案件真實情況的一切證據都要固定。否則,不能作為證據使用。

第九,成果體現不同。巡察瞭解的重要工作成果,從巡察組來説,主要體現在巡察報告,以及談話報告、線索報告和專題報告上;從被巡察黨組織來説,主要體現在對巡察反饋意見的整改成效上;從紀檢機關和組織部門來説,主要體現在對巡察移交的問題線索處置上;從縣委或區委來説,主要體現在劍指問題、倒逼改革,加強管理、促進發展上。執紀審查調查的重要工作成果主要體現在對信訪舉報以及發現的違紀問題調查結果處理上。直接成果表現為:紀律處分或組織處理提醒談話或誡勉警示,以及澄清事實等。延伸成果表現為:嚴明紀律、正風肅紀,形成震懾、教育警示,推動加強管理、健全制度、深化改革,形成良好政治生態。