基層反映：基層人大閉會期間代表活動實效問題研究

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參加人民代表大會會議和閉會期間開展代表活動是代表依法履職的兩個基本途徑。從各地各級人大的工作實踐來看，基層人大閉會期間代表活動開展情況是人大代表任職期間履職的薄弱環節，存在代表參加活動積極性不高、履職能力不強、制度跟進不到位等問題，需要在實踐中不斷加以改進，切實增強基層人大閉會期間代表活動的實效，充分發揮基層人大代表代表人民當家做主的職能。筆者就智遠街道組織人大代表在閉會期間開展活動情況進行調查，並就有關問題進行了深入的研究和思考，現歸納彙總如下：

一、智遠街道閉會期間代表活動現狀

智遠街道成立於2007年6月，位於濟南市歷下區東部，地處城鄉結合部，面積25.95平方公里，下轄7個行政村，4個城市社區。目前，智遠地區（含濟南高新區）共有選民73728人（含濟南高新區44455人），有區人大代表17名。上屆人大代表任職期間，街道人大工作室在完成區人大常委會安排的各項工作的基礎上，主要開展了學習培訓，組織代表學習了《憲法》《組織法》《代表法》等法律法規；組織代表到轄區濟南煉化、黃台煤氣爐有限公司等企業單位進行調研視察；組織代表為歷下經濟發展建言獻策；組織代表進行述職等活動。

二、基層人大閉會期間代表活動存在的問題

根據對濟南市歷下區智遠街道人大工作開展情況的調查，綜合其他省、市、區、街道人大工作開展情況，基層人大閉會期間代表活動存在以下問題：

1、街道人大工作室職能定位不清晰、不完整。從目前人大工作實踐來看，街道人大工作室的法律定位仍未足夠明確和清晰，職能不夠完整。目前，街道人大工作室主要承擔代表聯絡、組織開展代表小組活動等職能。根據《代表法》的規定，有權限組織開展視察、調研、執法檢查等代表活動的僅限鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團和縣級以上人大常委會。因此，街道人大工作室被動參與多，主動組織少，僅能組織規模、級別較低的代表小組活動，導致街道人大工作室工作積極性不高，代表活動不夠豐富多樣，調查活動多限於本轄區範圍內，侷限了人大工作的成效。

2、主動參加代表活動的意識有欠缺。主要表現為三個方面：一是當“掛名代表”，個別代表對人大代表的權利義務不太熟悉，對如何履行代表職責不太清楚；二是當“會議代表”，認為人大代表的任務就是參加代表大會，對閉會期間的代表活動不積極，甚至存在“代表代表，會完事了”的現象；三是當“榮譽代表”，把人大代表的稱號當做政治榮譽，對履行代表職責敷衍了事，不敢説真話、説實話，讚揚多、批評少，不能較好履行代表職務。

3、代表履職的監督機制有所缺乏。由於街道人大工作室職能不夠完整，監督機制不完善，對於不依法履行代表職責、不積極參加代表活動的代表缺乏監督職權，再加上基層選民、選舉單位的監督意識不足，很難對基層人大代表的履職活動進行有效監督，代表的退出機制不夠科學合理，從而導致基層代表“參加活動與不參加活動一個樣”“提建議和不提建議一個樣”“盡職不盡職一個樣”“盡多盡少一個樣”的現象。

除此之外，基層人大閉會期間代表活動還受其他因素的制約，如一些基層單位思想上對人大工作重視程度不夠，對本單位人大代表參與代表活動持冷漠態度；閉會期間代表活動出席率低的問題，沒能從根本上解決等等。這些問題都在一定程度上、一定範圍內影響基層人大閉會期間代表活動的實效。

三、增強基層人大閉會期間代表活動實效的建議

組織基層人大代表學習、視察、提意見是閉會期間開展活動的基本形式，是執行代表職務的有效載體，也是代表發揮作用的重要平台。我們要從貫徹實施《代表法》、保障代表充分發揮作用、完善人民代表大會制度的高度，充分認識做好基層人大閉會期間代表活動的重要性。

1、要把閉會期間代表的活動放在推進人大工作發展中去謀劃。閉會期間的活動是人大工作的基礎，既是代表在閉會期間履行代表職責、執行代表職務的重要組織形式，又是人大常委會聯繫代表和人民羣眾的紐帶。人們常説：“代表工作的基礎是閉會期間的活動，代表工作的發展靠閉會期間的活動，代表工作的水平看閉會期間的活動，代表工作的潛力在閉會期間的活動。”搞好閉會期間代表的活動，不僅是貫徹實施《代表法》等法律法規的需要，也是做好整個人大工作的需要，更是代表依法履行職責的需要。人大代表集中了各個行業、各個方面的優秀分子，是我區經濟建設和社會發展的生力軍。代表通過參加閉會期間的活動，才能圍繞全區經濟社會發展和羣眾關心的熱點難點問題，提出建設性的意見和建議，對團結帶領全區人民實現經濟社會發展目標任務具有十分重要的意義。

2、要不斷提高閉會期間代表活動的水平。閉會期間代表們活動沒有場所、沒有制度、沒有計劃、沒有活動檔案。我們要圍繞加強活動建設，保證活動開展，突出活動實效，結合當前實際，對建立健全學習制度、出席會議制度、視察調研製度、提出議案建議制度等行為進行規定。

第一，建立固定的代表活動場所。這是代表在閉會期間開展活動的重要組成部分，也是增強代表歸屬感、集體感和凝聚力的重要條件。代表活動室不一定要追求豪華氣派，重在功能完備，能夠滿足代表活動的需要，配備必要的辦公設施。合理設置代表檔案、考勤登記、代表簡介、活動計劃、制度公示等，真正把代表活動室建成“代表之家”。

第二，配齊配強街道人大工作室人員。街道人大工作室作為人民代表大會期間的法定組織，肩負着反映民意、管理全區經濟和社會事務的神聖職責，必須把追求活動實效作為活動的出發點和落腳點。人大工作室主任和小組祕書是人大代表閉會期間活動的組織者和領頭雁，在代表小組活動中起着核心作用。人大工作室工作人員要增強法治觀念和代表意識，認真履職，求真務實，要熱愛熱心熱情，自加壓力，自添動力，認真負責地做好代表團的工作，制定閉會期間人大代表活動制度和活動計劃、組織代表學習、組織開展活動、整理代表議案建議等。要在活動內容上、活動方式上、活動質量上，緊緊圍繞全區工作大局、人大常委會工作重心、代表議案建議的落實，找準定位，選好專題，深入基層，深入羣眾。通過調研、視察等多種方式，把發現的問題、提出的建議和協調有關單位處理、督促問題解決有機地貫穿起來，推進問題的解決。

第三，賦予街道人大工作室更多權限。可以根據實際，在地域面積廣、選民數量多的街道適當開展下放權限的試點，在不違反法律規定的前提下，賦予街道人大工作室一定組織開展視察、調研、執法檢查等代表活動的權限，以調動街道人大工作的積極性。鑑於街道代表小組活動空間範圍有限、活動形式有限、行業範圍有限的實際，建議在經濟實力允許的情況下，加大對基層人大工作的財政投入，為閉會期間的代表活動提供充足的資金保障。鼓勵基層人大代表活動實施“走出去”的戰略，拓展人大調研活動的空間，加強各地代表間橫向聯繫，組織各代表相互觀摩交流，以街道人大工作室為單位組織代表進行異地考察，交流經驗，開闊工作視野。

3、要積極健全監督機制。一是出勤監督，代表無正當理由，都應參加人民代表大會會議，參加代表團活動，參加人大常委會組織的各項活動，對不正常參加代表活動的代表，街道人大工作室應嚴格按規定程序提請上級人大常委會依法處理，依照法定程序將不能履行代表職責的“掛名代表”“會議代表”“榮譽代表”清理出人大代表隊伍。二是評議監督，對直接選舉產生的人大代表，可採取書面與口頭述職相結合的方式向本選區選民述職，然後由選民評議其履職情況，通過述職與評議，增強代表向選民或選舉單位負責、接受選民或選舉單位的監督意識。三是獎懲激勵，可根據對代表的評議情況和平時履職情況，定期由選區選民或選舉單位進行公開投票考核，對優秀代表予以表彰獎勵，並應考慮推薦為下一屆或上一級的人大代表候選人；對不稱職代表，進行必要批評教育，不能繼續履行代表職責的，建議其辭去代表職務。

（孟祥民）