民政部赴德國社群建設培訓團考察報告
根據國家外國專家局的安排，應德國瓦爾道夫市政府的邀請，以民政部人教司濮潔同志為團長，由民政部、部分國家級社群建設實驗區及重慶、長沙兩所學院領導、專家、學者組成的赴德國社群發展培訓考察團一行17人，於2001年9月1日至25日對德國社群發展情況進行了為期25天的培訓學習考察，現將主要情況報告如下：
一、培訓考察的目的
1、瞭解德國社群發展的情況。
2、實地觀摩考察他們的成果。
培訓考察團在德國期間，先後拜會了法蘭克福社會福利局青年社會福利部，黑森州社會福利協會，黑森州體育聯合會、聯邦政府林姆伯格民事局、德國民事救助管理協會、德國聯邦社會福利聯合會、勞動者撒瑪麗亞協會、慕尼黑自然保護協會、巴伐利亞州勞工、福利法規及家庭與婦女部、德國聯邦家庭、退休者、婦女、青少年部等行業管理部門和政府機構，先後參觀了摩菲德市的新建社群、威斯巴登市養老院、德國民事救助中心、慕尼黑自然保護與環境綠化協會、聯邦民事服務局及屬下的社群康復中心等機構。
德國方面還按照我們的培訓計劃，安排了社會福利政策與法規、德國的體育俱樂部與全民健身運動、德國的兵役制度與社會福利體制、民事保護與事故預防、志願者與勞動保護、德國的家庭問題與家庭政策、勞工問題、非政府組織在社群層面的作用等講座。
這次培訓考察活動，德國方面給予了我們熱情周到的安排，使這次培訓考察得以順利進行，取得了圓滿的成功，達到了增進相互瞭解的目的。
二、德國社群發展簡況和基本經驗
這次培訓時間雖然短暫，但給我們留下了深刻的印象，德國和我們的社會制度不同，文化背景、價值觀念和生活方式有著很大的差異，地方政府的設定及職能情況也不同，但是，德國從俾斯麥首相開始實行了對外開放，特別是二戰以後實行改革發展的目標，確實對國家政治、經濟的發展起到了很大的促進作用。德國經過改革把國家建設成為經濟實力比較強大的資本主義國家，原因固然很多，但從社群發展和地方政府功能與體制上去考察，也有不可低估的因素，德國政府的一些做法和經驗，對完善我國政府功能，推進社群建設，建設有中國特色的城市基層社群社會管理體制，有一定的啟發和借鑑作用。
（一）明確各級管理許可權，把地方政府建設成為有活力的一級政權
德國是一個典型的聯邦制國家，它的政府體系由聯邦州和地方（市、鎮）三級政府組成，各州、市高度自治，聯邦與州之間沒有上下級隸屬關係，但聯邦高於州的地位，州與地方的關係是地方自治較高的單一制，德國民眾對政府的理解是：有權徵稅的官方組織。巴伐利亞勞工局的介紹比較清楚：在政府管理許可權上實行分權制，憲法逐項列舉了聯邦的權力，沒有列舉的由各州行使，地方政府根據州議會的特許行使權力，這樣，各個層次政府之間的職責明確，在規定的範圍內，地方政府有較大的自主權，並有比較完善的確保地方自治的法律體系，我們考察的法蘭克福、柏林、慕尼黑等地在經濟發展和社會福利等方面，都取得了很大的成績，這些都與他們政府能夠有效發揮其職能作用直接相關。儘管如此，德國還在不斷地進行著改革。據法蘭克富福利協會介紹，針對法蘭克福是全德國第四大城市，又是州政府所在地，是一個多元化社群的特點，提出了政府的工作重點是應知道社群內的人員最關心的問題是什麼？怎樣使政府少管一些，多發揮社會團體的作用和市場的作用？經過論證，確定了降低市場部分的稅率、繁榮商業、增加服務和工作崗位等，明確政府由管理型政府改為向經營服務型政府的轉變，政府購買服務，如：黑森州威斯巴登養老院，是勞動者社會福利協會主辦的，建立這個養老院，私人投資了90%的資金，政府投入了10%的資金，投資者建好房就把它租給了這個養老院。政府發給老人養老福利金，老人就到這樣的養老院交錢（養老金），由養老院向這樣的老人提供養老服務，養老院方面只計成本，不贏利，所收費用只夠養老院的開支，政府對這樣的社會福利事業免稅。在黑森州向這樣的福利院有500多個，老人都是用政府發放的養老金到這些機構養老，這實際上就是政府購買服務。
為了貫徹科學發展觀，組織開展好第二批群眾路線教育實踐活動，配合街辦召開民主生活會，我社群於8月12日下午在xx街辦劉xx主任的帶領下在社群服務中心會議室召開了黨的群眾路線教育活動支部書記專題培訓會。各支部書記紛紛到會參與討論民主生活會的議程和安排。
民主生活會是黨內政治生活的一項重要制度，堅持和加強這一制度，對於健全黨內民主，搞好黨內監督，解決領導內部班子矛盾，增強幹部團結，提高黨員修養，提高戰鬥力都有著十分重要的現實意義。為了開好民主生活會，我們要做大量的準備工作。一是要採取集中形式和自學形式進行認真學習，學習習總書記指導xx縣常委班子專題民主生活會時的重要講話精神，組織廣大黨員進一步學習黨章，學習中央關於開展教育實踐活動有關要求，讓廣大黨員搞清楚黨員的條件和標準，搞清楚召開專題民主生活會的的目標與方法。黨組織要密切黨員思想和工作實際，針對“四風問題”深入細緻地做好思想政治工作。二是廣泛徵求黨員意見，開展談心談話活動，做到了虛心徵求其他成員對自己的意見，與人為善，坦誠相見，交流思想，形成共識，互相幫助，共同提高。談話要掏心窩，幫助提高認識，正視問題，對於提出的問題要坦誠接受並相互提醒。三是撰寫對照檢查材料，列出清單問題，各支部書記要認真彙總梳理徵求到的意見建議，找準實存的突出問題。深入查擺具體問題，開展對照檢查。四是召開專題組織生活會，開展批評與自我批評。每名黨支部成員都要認真開展批評與自我批評。並將各部的會議日期方案總結上交。
會上，黨委史書記對於召開民主生活會做了全面動員，侯書記做了具體工作的安排，為各黨支部書記做了培訓。為各支部成功召開民主生活會做了充足的準備。最後，xx街辦主任劉xx對社群工作提出了三點意見。“真批評，真接受，真整改”最後預祝我社群民主生活會順利展開。
民政部赴加拿大、美國社群建設培訓考察報告
根據民政部與聯合國開發計劃署關於社群建設合作專案的安排，民政部組織8個社群建設實驗區的同志，於2000年9月24日至10月8日對加拿大、美國部分城市的社群建設情況進行了考察。由於加拿大多倫多市集中反映了加拿大社群建設的發展歷史和水平，因此對加拿大社群建設的考察主要集中在多倫多市及其所在的安大略省。在美國，重點考察了紐約和舊金山兩個城市。在此期間，我們走訪了政府有關部門，實地參觀了10多個社群組織、社群服務機構、社群發展的研究機構和大專院校。通過與兩國政府官員、社群工作者和專家、學者交流座談，實地參觀，使我們開闊了眼界，對加拿大和美國的社群建設情況有了基本瞭解，受益匪淺。現將考察情況報告如下。
一、兩國社群建設發展概況
加拿大社群工作的歷史可以追溯到19世紀末。 當時一些省和礦區成立了具有互助性質的合作社，他們提出的口號“一人為大家，大家為一人”，具有典型的社群意義。到了20世紀30年代，在阿爾伯塔省的各個社群，組織起了各種劇社，以解決社群中各種具體問題，這種劇社就是當時的社群組織。
美國是西方國家最早開展社群工作的國家之一。19世紀末，美國成立了一些慈善組織或團體，與此同時，在一些城市的貧民區開展了安置所運動。20世紀30年代，社群工作開始專業化，幾個有特色的社群工作包括：防止青少年犯罪的芝加哥計劃，由居民參與提供服務的辛西納社群組織試驗計劃。工作重點也因此注重個人和家庭對環境的適應。
20世紀50年代後期，為解決發達國家經濟社會發展失衡問題，聯合國把在發展中國家取得成功的社群發展方法，推廣至發達國家。聯合國的倡導，受到美、加兩國政府的重視，成為實施這一計劃的主要國家。到70年代前後，加拿大開始出現社群服務中心，80年代出現志願者組織。80年代末，由於經濟全球化，家庭結構小型化，人口多元化、老齡化等因素影響，使加拿大面臨經濟和社會發展的巨大挑戰。為迎接這一挑戰，多倫多市政府於1989年成立了專題組，其任務是制訂90年代社會發展戰略。這一戰略的重要目標之一，就是加強設，強化社群功能。90年代，社群網路在地區、省和國家逐步建立起來。自80年代開始，美國將社群工作轉向有特別需要的人群，如少數民族、婦女、精神病患者及老人等，也有一些以經濟發展為重點的社群發展公司，以改善貧民區居住條件、服務質量和解決就業等。到90年代初，美國政府提出了“授權區和事業社群”的法案，並獲國會通過。這個法案以重新界定政府和社群的關係作為突破口，實現政治、經濟、社會福利一體化發展目標。
從兩國社群建設發展的總體情況來看，社群的形成與發展與社會進步、經濟發展和人口的變動等因素有密切的關係，這種關係又從反面說明社群建設對促進經濟和社會發展的重要作用。社群和社群組織的興起，最初都是自發產生，在社群內人們互相幫助，對外爭取和維護自身利益。由於社群工作在解決經濟與社會發展失調所導致的社會衝突以及依靠社群服務滿足居民日益增長的社會化服務需求等各方面都發揮了重要作用，取得了明顯成效，因而後來成為美、加兩國政府有目標、有計劃地實施社群發展，不斷地推進社群建設。
二、兩國社群建設的概念和主要內容
（一）關於社群及社群建設的概念
在加拿大，社群有兩個意義：一是地域意義上的社群。這個意義上的社群是一個由彼此認同，彼此認為有重要共同點的人組成。社群的共同點是：
1、住所鄰近；
2、人際間有交往；
3、可以通過組織來認同。因此，一個具有很強組織形式的社群需要同時具備三個條件：一是生活在同一區域；二是具有很強的社會聯絡；三是通過某些共同點來聯絡。對社群工作來說，社群的地域概念是加拿大開展社群服務專案的主要標準，政府用於社群服務的資金，就是根據這一概念。二是功能意義上的社群。人們也可以是不以居住在同一地區為基礎的社群的一部分，這稱為“不具相鄰性的社群”，如具有相似的興趣、問題、需要和取向的人。例如華裔在多倫多市就形成一個社群。因此，一些社群工作就是專為多倫多市的華裔開展的。還有是針對具有特殊需要的人群開展的社群工作，如精神病患者、殘疾人、老年人等。這些都屬於功能社群，也是今後社群發展的目標之一。
在美國大多數城市，社群也都具有明確的地理區域。紐約市規定，社群必須符合如下要求：
（1）只位於一個自治區鎮的轄區內，並與城市發展過程中的歷史、地理及特徵相符；
（2）各社群間應建成服務網際網路絡，特別是在服務領域、警務和衛生部門；
（3）實施規模控制，每個社群人口不超過25萬人。紐約市劃分為四個區和一個島，五個區、島又劃分為59個社群。
考察期間，通過與政府官員、社群工作者和專家、學者交流座談，我們感到，他們對社群建設的看法和認識有所不同，歸納起來主要有三種認識：一是認為社群建設是一個過程。通過這個過程，社群擬定本身的需要和目標，定下先後順序、尋找所需要資源，並採取行動去滿足這些需要和實現目標。二是認為社群建設是一種社會工作方法。通過這種方法合理配置資源，協助居民解決問題，培養居民的參與、自決及合作的素質，從而滿足社群需要；三是認為社群建設是通過組織居民，採取集體行動，控制及影響社群的一切程式、計劃、決定及有關政策。雖然觀點不同，但他們的共同點是：培養社群成員的民主意識和居民自治、互助的能力，鼓勵社群居民解決社群內問題，促進居民廣泛參與，提高居民的綜合素質和生活質量，這是社群建設的主旨。
（二）社群組織的構建
在美、加兩國，社群工作主要是通過社群組織來聯絡並具體實施的。在加拿大，社群組織主要是不以營利為目的的非政府和非營利組織，其中許多是根據特定目的形成的，也有許多是由扶弱助殘的慈善機構演變而來的，如我們參觀的迪克森社群服務中心、聯合之路、中心鄰舍房、社會規劃委員會等。這些社群組織的服務領域都十分廣泛，涉及到社群居民物質與精神需求的方方面面。他們除了接受政府的資格審定，以及來自政府的財政、政策支援和監督之外，不接受政府的直接管理，有權決定為本社群居民提供服務的內容和方式，為社群籌款捐物，各自運作的自主性都很強。這些組織根據公眾的需求和利益制定自己的發展規劃和工作目標，如對老年人、殘疾人、單親家庭、無家可歸者的照顧，家政服務、修繕民房，再就業培訓等等。他們所積累的資金不作為個人分配，而是返還於社群，用於社群服務，以服務養服務。同時，通過這些組織，居民可以為本社群提供志願服務。
在美國，社群組織形式和活動方式多種多樣，主要分為服務組織和管理組織兩種型別。服務組織主要是非營利組織，如社群發展合作組織、各類慈善組織、各類基金會、各種志願組織等等。他們的資金來源於政府的資助和基金會的捐助、私人捐款以及所收取的服務費等。隨著政府與民間組織的共同合作和相互融合，社群委員會組織已經成為政府介入社群工作的一種社群管理組織形式。紐約市規定，在每個新建的社群區域都設社群委員會或社群董事會。社群委員會成員採取選舉任命制，任期為二年。政府官員也可以成為社群委員會成員，但數量不得超過四分之一。社群委員會成員是無報酬的，但可以報銷參加董事會時支付的一些必要花費。社群委員會的職責包括：研究本社群的各種需要，增進本社群的福利；促進社群內交往和社群與外部的溝通；參與編制預算，擬定資金使用計劃和本社群發展規劃；監督和評估社群服務質量；選聘社群主任和專業工作人員。每個社群委員會任命一名社群主任。社群主任受社群董事會的直接領導，負責社群日常事務。
（三）社群建設的主要內容
美、加兩國開展社群建設的內容不盡相同，各社群之間開展的專案也不一樣，有多有少，給我們留下突出印象的主要有三項：
一是社群服務。社群服務的物件主要包括老年人、殘疾人、婦女、學齡前兒童、無家可歸者、低收入家庭、單親家庭、移民、難民、失業人員等。服務內容包括對老年人和殘疾人提供照顧，對學前兒童提供保育，對在校兒童組織夏令營，為失業者提供職業培訓和職業介紹服務並進行家庭企業諮詢，為無家可歸者、單親家庭提供食宿和住房優惠照顧，為婦女兒童提供保護服務，為低收入個人或家庭提供資助，幫助移民或難民迅速融入本地社會、實現本地化。服務的方式有：
（1）設施服務。如多倫多市的迪克森社群服務中心為社群居民提供綜合性服務，多彩學習中心為移民、失業人員提供語言、專業技術培訓、就業資訊和職業介紹、對家庭企業進行諮詢服務，舊金山邵逸夫夫人耆英中心專為老年人提供養老服務。
（2）外展服務。又叫走出服務機構的服務。具體採取哪一種服務方式，完全取決於實際需要。服務的提供者主要是由社群中介組織或非營利機構提供，也有由私人機構提供的。如加拿大聯合之路組織是全國性非政府社群服務組織，其分支遍佈各個社群。服務資金絕大部分來自政府撥款，部分來自服務收費。
二是社群文化。社群文化是美加兩國社群建設中普遍開展的內容，受到政府的高度重視和支援。他們認為，開展社群文化有利於促進人們的智力開發和恢復人們的活力，創造祥和的氣氛，塑造社群的形象，修補和完善社群的社會結構。兩國開展社群文化的形式很多，主要是利用社群中心、展覽館、音樂廳、圖書館、咖啡屋等社群場地和社群內的各種文化設施組織開展文藝、教育、科普、體育、娛樂等活動。例如舉辦故事會，舉辦文藝演出會，舉辦沙龍。社群居民在觀賞中受到文化薰陶，並在參與中發現自己，提高自己。
美國的社群學院是開展社群文化教育的重要內容。它興建於20世紀50年代初，以滿足戰後出生者對高等教育和職業教育的需求。社群學院幾乎遍及全美各個社群。有56%以上的美國本土學生就讀於社群學院。社群學院的重要特點是學費低廉（每年僅需1600美元），為多數社群居民所能接受。
三是社群治安。社群治安是社群居民最為關注的事情， 良好的社群治安，不僅有利於改善社群環境，提高居民的生活質量，而且有利於優化投資環境，吸引商業投資。在美加兩國，社群治安是一種新的警務，其功能：一是控制犯罪。警察在社群建立責任區，設定社群警務，可產生威懾力量，使潛在的罪犯行為收斂，使慣犯減少犯罪；二是向處於危難中的人提供快速援助。三是可改善警民關係。為加強社群治安，多倫多市成立了社群治安工作組。工作組由兩名議員共同擔任主席。工作組成員中有警察、學校的代表、預防家庭暴力、鄰舍預防犯罪機構的代表、商業、殘疾人組織和市議會的代表等。通過加強社群治安，實行群防群治，健全社群治安防範體系，以消除社群內各種不穩定因素。
三、兩國社群建設的做法和特點
社群發展在美加兩國已經走過了近半個世紀，形成了較為系統的社群發展理論和方法。目前，兩國有許多大學和專業學院設有“社會工作系”或“社會工作學院”，對社群工作進行系統的理論研究和指導社群工作的開展，積累了較為豐富的實踐經驗。他們的做法和經驗，給我們印象突出的有以下幾個方面：
（一） 政府高度重視社群建設，計劃性、規範性強
美加兩國的社群工作在形成和發展的初期，帶有自發性質。隨著社群地位、作用的突出，特別是50年代聯合國倡導社群發展後，社群建設成為兩國政府有計劃、有目標地引導社會發展的重要內容，成為國家實現現代化必不可少的環節之一。因此，兩國政府每年對社群建設工作都要制定一系列的工作計劃和發展規劃，每項計劃包括工作內容、組織措施和目標要求等等，大多都有數量指標。如每年對老舊社群的改造數量，新社群福利機構、文化娛樂設施、教育培訓中心的設定標準，解決社群居民就業、貧困、醫療、老年、青少年與兒童等方面的各類社群發展計劃、廉價住宅計劃、濟貧計劃等等。
目前，兩國政府在社群建設中的作用與以前有很大的不同。據安大略省負責社群事務的官員介紹，過去，政府既要負責掌舵，又要划船，現在則只負責掌舵，不再參與划船。將具體事務交給社群組織或民間團體，政府只負責巨集觀調控。這樣做既大大減輕了政府的負擔，又發揮了政府在社群建設中的主導作用。目前，各級政府和政府各部門之間對社群建設都有明確的分工，各負其責。如安大略省政府與多倫多市政府在社群服務方面的分工是：為正常人的服務，由市政府負責，為非正常人提供的服務由省政府負責。
在美國紐約，政府和官員在社群建設中的職責都很明確，如市長的主要職責是：
（1）確保市政府職能部門在涉及到地方服務和居民意見的所有事務中與社群委員會進行合作；
（2）稽核社群委員會對資金預算和使用的合理性並建議撥款數額；
（3）確保城市各專業職能部門指派官員參加社群委員會領導下的社群服務的工作，為社群中的各種問題提出解決方案；
（4）對社群委員會提出的各種問題和困難給予總體幫助。區政府對社群的主要職責包括：
（1）與社群委員會共同就社區劃分事項、公民和企業以及其他直接影響兩個社群以上的土地使用事宜提出建議；
（2）審議社群總體或個別計劃；
（3）對社群的財政預算做出綜合陳述；
（4）對社群的財政狀況和服務狀況的數量、質量進行評估；
（5）與社群委員合作調解社群間的爭議和衝突。從這裡我們也可以看出兩國政府對社群建設工作的重視程度。
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