一、城市公共安全應急管理機制概述
（一）城市公共安全
不同學者對城市公共安全的分類不同，有從不同學科如：災害學、心理學、社會學和犯罪學幾個不同學科視角的城市公共安全分類；也有從自然和社會兩種角度來對城市公共安全進行研究；有人從城市安全的正面研究，同樣也有人從反面研究，城市公共安全的反面筆者認為是城市的風險，城市風險、危機即城市安全的對立面。城市可能遭受的城市風險衝擊可能是自然要素引起的，也有可能是非自然要素引起的，比如氣象、洪水、地震、氣象等災害、變通運輸事故、環境污染和生態破壞等、公共衞生事件食品安全、動物疫情等及社會安全事件，恐怖性襲擊事件、經濟安全事件等，也有學者從這些視角切入研究城市公共安全。[1]
（二）機制和應急管理機制
機制，最早是指機器的構造和運作原理，大多在生物學、醫學上使用，但是現在管理學、政治學類研究也開始了“機制”一詞的廣泛使用。在政治學、管理學類的研究中，機制指一個組織當中的部門內部設置及其運行結構、運行方式、運行動力等，部門間的結構元素、部門運行方式、部門權力及相互關係。
應急管理機制是國家政府應當建立的一種制度，在風險危機來臨時，可以依照一定的方法應對風險和危機，比如事先預設風險監測機制以使城市加強風險防範、應急管理，包括多種類、不同輕重程度的風險預計與監測，以最大程度的完善應對處理應急突發事件。但這種設想過於理想主義，假定我們在風險來臨之前可以做所有的解決應對方案是不現實的。聯合國國際減災委員會認為應急管理是在突發事件發生是為避免造成擴大傷害和二次傷害而採取的及時應對措施，同時應急措施要有益於後期的總結和災後恢復重建。
二、阿克蘇城市公共安全應急管理機制現狀
2003年阿克蘇市城市應急系統開始啟用，2008年成立阿克蘇市城市應急管理委員會,開始對阿克蘇市應急辦公室和阿克蘇市應急聯動中心進行管理。阿克蘇市城市應急聯動中心原屬財政全額撥款正處級參照公務員法管理事業單位。2013年6月聯動中心機構改革，併入公安序列，仍由市人民政府管理，機構規格維持相當正處級不變。市城市應急聯動中心與市人民政府應急管理辦公室、市公安局指揮中心實行三塊牌子一套人馬的管理體制，業務工作和人員歸口市公安局管理。單位主要工作職責是：承擔起阿克蘇市城市應急聯動中心、阿克蘇市公安局指揮中心和阿克蘇市政府應急管理辦公室三者工作職能。通過應急聯動指揮系統進行各類報警案件、突發公共事件、重大安全保衞工作、搶險救災的接報和處置工作。負責應急聯動系統報警信息及公安系統情報信息、研判報告的處理。負責起草、審核涉及公安110業務工作的重要文件，研究公安110業務工作相關的法律法規和政策。負責全市應急管理工作及市人民政府應急管理委員會日常工作。承擔起市人民政府及市人民政府辦公廳、市公安局交辦的其他事項。[2]
三、阿克蘇城市公共安全應急管理機制存在的問題
（一）法律法規等有效管理制度滯後不完善
國務院2006年出台《國家總體突發事件應對法》，同年底，新疆出台建設《新疆總體應急預案》的措施文件，2008年新疆政府發佈《認真貫徹落實，實施國家總體突發事件應對法的措施》文件，十年來新疆地區、阿克蘇市未出現有關於地方應急管理的法律法規。陳舊的法律法規體系，無法適應新機制的發展，阿克蘇市應急管理辦公室及應急聯動中心應當及時關注的自身建設及發展問題。阿克蘇市應急聯動中心應急管理科的工作職責就是負責組織、協調有關方面研究提出市應急管理的政策、法規和規劃建議，立法落後問題急需重視，沒有及時更新、補充法律法規影響部門機制運行，立法滯後會產生後續不良影響。
（二）應急預案演練存在低效能問題
應急預案是應急管理機制運行實踐中的重要部分，在編寫應急預案後，應急管理部門硬蛋監督、管理好應急預案演練，以居安思危，在事件突然發生時可以做到有效應對和處理。在黨中央提出完善應急管理“一案三制”後，阿克蘇市積極響應，紛紛出台各類應急管理、自然災害類的應急預案，應急預案演練是以實踐方式檢驗應急預案編寫成果。[3]
即使單位有應急預案，也不意味着有演練成效。阿克蘇市財政局發佈財政局應急預案演練機關動態，每年都有上級領導檢查工作，但是連續三年都是數據恢復應急演練，三年都是模擬財政局系統突然斷電或突然遭受信息危機，病毒侵入，數據損失，無法打開系統問題。幾年來的病毒的攻擊並未標註級別數量信息變化，直觀表現出三年的應急預案演練都相差無幾，從設備到技術、從部門應急效果和抵抗風險能力看未表現出較以往有提升；及時有應急預案的變化調整和進步，但三年來使用同一個模板的單位新聞，既看出了應急預案管理當中存在的缺陷，這是明顯的懶惰懈怠問題，不加以改進只會讓應急預案淪為一紙空文，應急演練變作每年填充政績的標題。阿克蘇市還提出了三年進行一次全市重大應急預案演練，但是近5年來的政府工作動態、政府新聞公開未有對此全市重大應急預案演練的工作動態和新聞報道，規劃很好，但在實際工作上還是未達到預期完成的效果。
（三）相關部門整體聯動性差、協同社會機制不完善
城市志願者隊伍只在政府網站培訓新聞中出現過，未曾參與任何實際演練。建立相應的社會參與機制，完善應急管理機制當中的社會力量也是政府能力的一種體現，政府沒有能鼓勵、培養好、充分利用好一批有效的社會資源、志願者資源，是政府把握社會資源不力的表現，希望以後阿克蘇市應急聯動中心、應急管理辦公室能加強和別部門的演練和配合，鼓勵和培養好一批社會志願者人才，為大家所用。[4]
（四）缺乏社會及民眾的有效迴應
阿克蘇市在城市安全及應急管理問題的處置上，公開程度地，民眾無法及時知曉身邊發生的公共安全事件及應急管理事件，這點上剝奪了民眾的知情權。作為一個阿克蘇市公民，筆者及周邊人士對阿克蘇市應急聯動管理機制都不甚瞭解，阿克蘇市僅在每年的1月10日做公開日活動，接待本市其他部門部分領導及部分民眾參觀阿克蘇市應急聯動中心，現場為熱心羣眾答疑解惑。但能有幸被挑選去參觀阿克蘇市應急聯動中心的幸運市民寥寥無幾，還有其他想要了解阿克蘇市應急聯動中心、阿克蘇市應急管理辦公室的熱心市民被拒之門外。此即為缺乏對公眾的有效
迴應，並且信息公開渠道不暢，市民無法瞭解身邊的應急管理辦事機構，會有民眾對城市公共安全應急管理工作存在好奇和疑問，信息不公開、沒有和羣眾互動交流，可能會給民眾帶來政府信息不公開、不與民眾互動交流的負面影響，筆者認為對於非保密性的政府信息應當對民眾公開，維護好民眾的知情權、參與權。阿克蘇市應急管理機制缺乏對公眾的合利信息開放是現存的一大明顯問題，值得我們研究關注。[5]
四、阿克蘇城市公共安全應急管理機制存在問題的原因
（一）領導層對應急法律法規更新完善意識不強
依據阿克蘇市未來建成特大城市的發展規劃，應急管理法律法規的更新完善也應朝着特大城市級別來制定，未有配套的應急管理法律法規，阿克蘇市的應急管理機制水平也是在原先層級上未有提升，沒有完善的法律法規制度先行，阿克蘇市應急管理工作的發展也會變得無序、混亂了。其中政府機構及領導人的立法意識是完善應急法律法規的重要影響原因，急需加強，補足阿克蘇市在應急管理機制上的法律法規空缺。[6]
（二）應急管理預案實際演練制度管理不明確
阿克蘇市應急預案管理辦法中明確指出每三年做出一次大型聯合演練，但是實際工作中此項應急演練工作成果未公開，對此類研究較關注的學者有理由質疑阿克蘇市應急管理應急預案演練工作完成的真實性和有效性。近年來隨着城市生產發展進步，生產總值不斷提高，但同時生產中的安全風險也是隨之增加的，為應對好阿克蘇市生產發展安全問題，應當加強生產安全方面的應急演練，提升阿克蘇市安全生產發展的應對能力。這也是阿克蘇市建設安全生產、發展城市必須要面對的問題。
（三）缺乏有效的協同參與機制
以政府部門為主導的應急管理是阿克蘇、新疆乃至全國的主流趨勢，政府過分主導會造成明顯行政資源浪費，應急管理相關各部門間的協同參與機制不完善對於阿克蘇市應急管理機制整體來説也是一個不容置喙的重要問題。政府部門間協同參與機制缺失，沒有一個部門能自己單打獨鬥解決應急管理、城市安全中的所有問題，這就需要各部門間的配合、協調及整合資源，而阿克蘇市應急管理辦公室暨阿克蘇市應急管理辦公室由於權限和職責問題，在應對危機時，沒有權限安排統計部門的權利，因此部門間的聯繫不緊密，在真正應對城市公共危機是，資源調配和合理安排部分分工會影響阿克蘇市應急聯動的處置效率。應急聯動不僅是將信息在阿克蘇市應急聯動中心和其他部門間動起來，應當讓處置動作動起來，人員合作、物資調動動起來才是有效的政府部門間協同參與機制。[7]
除政府部門間的資源有效協調，對於社會志願者、社區幹部力量等社會資源未充分利用，會造成社會有效力量閒置，政府部門幅度負擔，對於政府和民間組織民間力量的社會協同應對公共安全應急管理事件必定是一種損失。阿克蘇市政府發佈的“十三五”應急管理工作規劃當中提出了加強應急處置效率，加強綜合性、專業性隊伍建設，加強應急物資協調調配，提升不同部門協調應急管理工作的協同參與機制，提升應急管理工作的處置效率。
（四）與民眾溝通、公開安全管理信息的意識不強
阿克蘇市政府部門對應急管理、城市公共安全方面的信息公開工作較為欠缺，阿克蘇市應急管理辦公室及應急聯動中心對公眾公開的信息過少。歸根結底是政府未轉變信息公開意識，雖然涉及安全管理但也不至於完全不公開，鄰省廣東應急管理部部長在2019年兩會期間也走上廣東人大為市民答疑解惑，向大家主動介紹新成立的應急管理部門職責及管轄，涉及核心技術及機密管理部分內容應當保密，但是涉及民眾的部分，應當讓每一個公民有知情權。
阿克蘇市負責城市公共安全應急管理工作的組織機構及領導班子應主動向民眾公開非機密性信息、加強與民眾的溝通交流，讓公民們瞭解自己所在城市的城市安全情況，做到城市公共安全和應急管理信息的有效公開，還可以收集民眾的有效意見和反饋，更真實的瞭解阿克蘇市的具體城市安全、應急管理的情況，讓城市公共安全和應急管理信息“取之於民用之於民”。有效的信息溝通和信息交流會對阿克蘇市的應急管理工作起到正面幫助。
五、阿克蘇城市公共安全應急管理機制存在問題的對策
（一）法律法規及制度完善
阿克蘇市應根據自身的氣候、地形地勢，城市人口分佈及經濟社會的發展特點，制定符合本地的應急法律法規制度，政府部門合理協調分工安排，以完善的法律，
合理的部門分工安排共同實現對阿克蘇城市安全及應急管理的有效管理。法律是一個機制運行的重要根基，有規範、完整的法律，部門職能才能更好的運行，部門間的配合才能更無間，阿克蘇市應急管理機制才能發展的更好。
（二）規範應急預案管理，加強演習演練
應急預案編寫認真到位，但是虛假或懈怠應急預案演練會使得編寫的應急預案毫無價值。阿克蘇市許多市級單位為應付上級組織的應急演練十分草率，達不到真正應急演練以加強平時應對能力效果。有的單位甚至草草編寫應急預案編，只寫了成立管理小組，對於分工、職責以及應急預案具體操作步驟的缺失、不完善問題都是當前阿克蘇市應急預案不規範管理帶來的問題。完善阿克蘇市的應急管理機制，應急預案管理及演練是風險來臨前的可能性預演，不容忽視，必須重視。上海市一年至少開展上百次應急演練，廣州開展的特色“雙盲”應急預案演練也可以成為阿克蘇市應急管理部門學習對象，借鑑他人成功之處完善自己的不足是一種有效學習。
應急預案的管理和演練工作，體現應對突發應急事件的準備環節，在危機管理四階段論（MPRR）中屬於第一、二環節的結合，應急預案演練工作不能只當做一般演練來看，在應急演練時的演練準備反應了真實應對準備的全面與否，應急演練時的應對也反應了真實應對應急事件的應對水平，做好應急演練工作有利於工作人員及時發現應急處置環節的漏洞和準備不足，可以幫助發現阿克蘇市應急管理應用裝備，物資及人手配備，應對方案上的問題，加以改正以便應對真實應急管理事件處置。
（三）加強各地方、部門的聯動協調性
雖然現已設立新疆應急管理廳——常設性及管理機構，但實際阿克蘇市各級政府都未全部設立專門的核心決策機構，無法承擔預警和快速反應的職責。阿克蘇市已成立應急管理局整合民政抗災減災、地震地質及氣象災害等多部門職能，在日後調配應急物資時有了自主權，但是在需要人員及其他幫助時還是要與其他部門加強聯繫，以保證在處理應急管理事件時做到迅速反應控制事態，迅速解決問題。建立緊密聯繫的阿克蘇市各部門、單位的跨部門、跨區域聯動協調機制。現階段看來，公共危機有很強的“蝴蝶效應”，若出現突發事件必定會影響到社會各大領域，應當打破城市應急系統中部門分割、條塊分治、多個指揮中心共存的現狀。可以將公安、交通、民政、衞生等與人民生活相關的各個部門納入應急信息平台，建設信息數據庫，並將這些部門併入指揮網，聯網運行，以加強阿克蘇市各地方、部門的聯動協調性。
完善市政府應急綜合管理平台，充分利用阿克蘇市應急聯動系統資源，按照分級、分類管理和數據資源共用共享模式，統籌整合現有的應急管理系統，彙集各縣（區）、各部門的應急數據資源，拓展完善市政府應急綜合管理平台的應用功能，進一步推動市政府應急綜合管理平台向縣（區）、鄉鎮延伸、運用。阿克蘇市各相關部門根據各自職能特點，實現部門內、平台內應急事件的預測預警、信息報告、綜合研判、指揮調度等功能，加強與市應急辦、市直部門間的應急數據互動共用共享和應急業務工作流程銜接順暢快捷，提升地方各部門在機制運行的協調性和相互關聯性。
（四）建立科學、高效的風險預警系統
先進的科學技術可以幫助我們更好的預測和防範風險，我們可以建立科學、
嚴密的預警信息蒐集平台和風險評估系統。阿克蘇市現有洪澇檢測系統、城市空氣環境檢測系統已建立，但在應對城市應急災害時，還是發揮效用較低。阿克蘇市洪澇檢測公佈於與海綿城市配套使用，目標是在洪澇災害發生時及時聯動預警，並藉助海綿城市系統解決市區洪澇災害問題。但在阿克蘇雨季時期，阿克蘇市柳沙河堤路段、鳳嶺低窪路段，江南河堤路段，每年雨季依然洪澇。説明我們的風險預警系統與配套海綿城市系統還是不能夠解決實際應用問題。在排水系統未能充分發揮作用是，洪澇預警還應當對低窪路段進行提示，而不是光有監測系統就以為忤有了。除了颱風季節、雨季的洪澇災害預警之外，阿克蘇市還應對城市公共衞生、交通環境、森林消防等信息進行預警監測，建立全面、完善的監測系統才是降低城市風險的最有力先行措施。
六、結語
風險社會理論中，所有風險都不是外部嵌入的，風險都是隨着人類的決策與行為產生的，是社會制度和社會發展多種元素融合帶來的，應對未知的風險，我們要通過提升對風險的預警、控制和消除來棟根本上解決問題。這是一個需要政府領導並正確引導、完善治理模式和機構機制，發出社會的集體動員才能共同應對好的應急管理事件，阿克蘇市在城市公共安全應急管機制的管理上還是有很大的進步提升空間。
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