【內容摘要】1998年以來，波多黎各的政治身份問題已趨於穩定，即選擇波多黎各走向獨立的民眾比例已經低於5%。然而，新世紀以來，波多黎各面臨嚴重的政府債務問題以及自然災害頻發的狀況導致波民眾不斷的思考波島與美國的未來關係。波多黎各能否成為美國的一個州，這是一個歷史問題、更多的是一個經濟、文化和政治問題。
關鍵詞：新世紀；波多黎各；政治身份；效能
波多黎各研究在國內開展的一直不温不火。百餘年以來，西方學界對波多黎各的研究可謂汗牛充棟，成果豐碩。基於西方學界的相關研究理論和範式，筆者長期致力於探討波多黎各政治身份演變的相關研究，有了一點前期的研究心得。新世紀伊始，波多黎各政府遭遇了歷史上最嚴重的政府債務危機，2014年與2017年又分別遭遇了貝薩颶風(Hurricane Bertha)和瑪麗亞颶風(Hurricane Maria)的瘋狂破壞，經濟問題、政治地位問題政府信任危機一併爆發，對新世紀的美波關係走向徒增了很多的聯想，也進一步凸顯了波多黎各自身政治身份問題的尷尬境地。
一、獨立的可能性
對波多黎各不同獨立運動派別來講，1998年是波多黎各歷史上非常重要的一年，它象徵着美國已經佔領波多黎各一個世紀，同時也象徵着波多黎各獨立派英雄如佩德羅•阿爾維蘇•坎波斯(Pedro Albizu Campos)、埃梅特里奧•貝當塞斯(Ramon Emeterio Betances)、尤吉尼奧•瑪利亞•德•霍斯托斯(Eugenio Maria de Hostos)等人為波多黎各民族獨立所做的貢獻。長期以來，獨立派運動被美國和波多黎各當局瘋狂鎮壓、領導人及其成員被殘酷迫害，在他們看來，美國沒有權利對波多黎各實施監管權，1998年獨立派應該採取行動強迫華盛頓解決波多黎各身份問題，在獨立派人士看來，獨立應該是無法避免的結局。[1]從結果來看，三十年代、五十年代以及八十年代浩浩蕩蕩的波多黎各民粹運動以及激進派倡獨運動並未在根本上撼動美國在波的殖民統治。與三十年代、五十年代民粹運動一樣，八十年代獨立黨、獨立運動黨、鐮刀會等組織所倡導的獨立行動也是採取激進的方式來力圖實現波多黎各的獨立，其中鐮刀會恐怖襲擊美國設施的行為曾被美國政府將其視為恐怖組織，聯邦調查局曾投入眾多人手來剿滅鐮刀會組織，通過利用特工偽裝以及特殊武器戰略(Special Weapons and Tactics, SWAT)團隊等方式並採用專屬配置來消滅鐮刀會，一旦發現可疑目標便立即逮捕，聯邦調查局時常濫用職權對鐮刀會成員實施抓捕。[2]獨立黨以及波激進反美組織的行動確實在某種程度上對維護波多黎各主權起到了一定的作用，除了這些支持獨立的團體之外，波民眾對美國在波殖民統治也心存不滿，這其中別克斯島事件是所有民眾與美衝突中具有典型意義的事例。從1941年美國海軍花費3500萬美元購得該島直到2003年5月1日美國海軍撤出該島，60餘年別克斯島民眾與美國海軍之間的衝突域對抗可以看作是波多黎各民眾對美國殖民統治反抗的一個側影。別克斯島最初是為防止納粹侵略而進入美國政府視線的，美國海軍的到來打破了別克斯的寧靜和美麗，9000名別克斯島島民半個世紀以來通過抗議活動上演了與美國政府直接對抗的令人尊敬的場景。[3]1978年，波漁民及其親屬通過阻止美軍別克斯演習對美國海軍禁止漁民捕魚的抗議，漁民將此事向聯邦法庭提起訴訟，要求美軍終止由於轟炸演習對漁業環境的影響，然而，聯邦法院駁回該訴訟請求，這直接導致了波民眾對美1979年5月19日的大規模遊行，在這次遊行中，美當局逮捕21人；[4]1978年的抗議事件也成為了美軍佔領別克斯島以來最嚴重的軍民衝突。1980年，國會對美國海軍別克斯島行動調查之後最終決定：海軍應該離開別克斯島，同時尋找其他地方達到其轟炸和軍事演習作業的目的；1983年，時任總督巴塞羅與美國海軍簽署協定，美國海軍可以繼續駐紮，但必須保證海洋環境以及促進波島經濟發展；1993年，一架海軍F/A18型大黃蜂噴氣式轟炸機在別克斯島城鎮伊莎貝爾·塞恩達(Isabel Segunda)投下5顆500磅的炸彈，然而炮彈射偏，偏離預定目標10英里，5枚炸彈中4枚爆炸，1枚未找到；1995年，60,000名波多黎各民眾在首都聖胡安舉行遊行抗議海軍在別克斯島安裝雷達傳感器的計劃；1999年4月19日，一名海軍飛行員將一枚炮彈投偏擊中了海軍一號觀測台(Navy Observation Post-1)，該觀測台靠近海軍訓練中心的入口，炮彈偏離之後又造成了一位波多黎各平民的死亡，這起事件再次勾起了別克斯島民眾對美國駐軍以及軍事訓練的不滿。[5]1999年，美國總統克林頓授意國防部長威廉·科恩(William Cohen)任命一個名為“別克斯綜合評估委員會”(Vieques Comprehensive Review Commission)來研究別克斯的局勢；2000年2月，克林頓史無前例地通過廣播並向波民眾承諾：別克斯島的問題將通過民眾公投的方式來決定，如果民眾支持海軍終止演習和軍事行動，海軍必須與2003年5月撤出別克斯島。2000年2月21日，別克斯島再次爆發針對海軍的抗議，之後海軍每演習一次變爆發一次激烈的民眾抗議，2000年5月至2003年5月間，大約1,300名波民眾因與別克斯島事件有關而遭到逮捕。[6]60餘年的別克斯島的佔領真實反映出草根階層美國海軍殖民統治的反抗，別克斯島事件促使民眾放下分歧建立前所未有的政治統一，2003年美軍撤出別克斯島反映出波多黎各在美國殖民百年後，第一次行使自己的否決權來挑戰美國政治權威，美軍撤離別克斯島具有里程碑意義，它將在很大程度上對未來美波關係的改變起起到巨大的催化作用。[7]
對於它的海外領地，美國長期以來都表現出對波多黎各經濟、政治以及戰略方面濃厚的興趣。[8]美國“霸王”式(overlordship)的統治方式給波造成的持續傷痛雖已痊癒，但波多黎各需要更直接、更富有活力地在拉美大家庭裏找到自己合適的位置併為拉美地區貢獻自己的力量。[9]古巴、委內瑞拉、阿根廷等拉美國家相繼為波多黎各獨立不惜在聯合國與美國發生激烈的對抗，美國通過經濟手段、政治威懾迫使聯合國各會員國就波多黎各問題未取得重大的突破；波本土民粹派、獨立派長期以來對美殖民統治非常仇恨，歷史上轟轟烈烈的針對美國政府的暴力襲擊事件也促使美國在波政治事務方便做出某些改變，但瓊斯法案確立的美國會對波政治身份的控制權又使波多黎各民眾以及地方政治精英無法就波政治身份做出任何改變，以國內税收法規931號、936號為標誌的經濟調整手段並不能在很大程度上通過經濟手段實現政治身份的轉變，相反，美國會每次通過的法案很大程度上將波多黎各的經濟與美更加緊密地綁定在一起，有關政治方面的決策不過是隔靴搔癢。
二、美新政府的波多黎各問題
2012年11月6日，波多黎各進行了歷史上第四次全民公投。首先，這次的公投採取兩階段投票方式，第一部分是民意調查；第二部分是就政治身份進行投票。與1998年公投結果不同的是，超過半數（54%）的民眾投票不同意維持目前領土的政治身份，而且在隨後的投票中支持加入美國聯邦的民眾比例超過六成。[10]事實上，在公投的前一年，白宮特別行動小組在三月份的報告中提出採取多種方法要求波民眾就他們的政治身份進行投票，而且所有的政治選項的投票者要力保公正、公平，奧巴馬的前任錯過了通過包容和負責的方式解決波多黎各政治問題的大好機會。2013年4月10日，奧巴馬總統在2014財年預算計劃中包括了一項針對州選舉委員會(the State Elections Commission)的250萬美元撥款，該款項旨在執行投票教育計劃以及包括所有憲法可行性政治選項的公投計劃。考慮到波多黎各公投的歷史以及波民眾對不同政治身份的選票區分，有必要向總統和國會有關公投的結果給予彙報。[11]此外，總統特別行動小組也建議波多黎各事務有關各方（總統、國會於波政治領導者）應攜手確保波多黎各民眾有能力就波多黎各政治身份選項表達他們的意願；該行動小組也建議總統和國會應當支持一切為公投所做的公正、透明、高效的努力並確保公投應真實地反映波民眾的意願。[12]從2012年的公投結果來看，波多黎各的政治身份走向似乎向加入美國聯邦的方向邁進，然而，混亂的政黨交替的波多黎各政壇並不能保持波政治政策的延續性；此外，新當選的人民民主黨總督亞歷杭德羅•加西亞•帕迪拉(Alejandro Garcia Padilla)與新進步黨屬地代表佩德羅•皮埃路易斯(Pedro Pierluisi)的搭配顯示波島政黨政治妥協的結果，人民民主黨希望擴大自治權利並希望走向獨立，而新進步黨屬地代表則更希望加快入美的步伐。
波多黎各經濟發展計劃幫助波多黎各消除了貧困和經濟的落後局面，但波經濟長期對美的依賴也説明波經濟自身的脆弱性。經過三十年經濟發展計劃的洗禮，波多黎各一躍成為拉美地區經濟增長最為快速的地區，然而，貧困、失業、犯罪等於民生密切的社會問題依然非常嚴峻。一旦社會問題無法得到緩解，波民眾就會將批判的矛頭指向美國，因為正是美國的殖民統治加速了波島的貧困，引發波島一系列的社會問題，因此，暴力與貧困歷來是美國政府的政治敵人。在波民眾看來，2012年的公投結果也説明波民眾對美國政府的失望，他們感覺到自己被美國所忽略，因為，美國任憑波島的經濟和安全局勢加劇惡化而無動於衷。[13]對奧巴馬而言，波多黎各1990年已經通過加勒比盆地計劃與加勒比地區其他國家建立了良好的經貿關係，加勒比地區國家對波投資至少達到一億美元，同時就美國企業在波投資徵收所得税，[14]這兩項舉措將為波多黎各的經濟注入新的活力，同時深化波多黎各與加勒比地區的合作，為未來文化與經濟的良性互動奠定基礎。
據美國人口統計局(US Census Bureau)的調查結果顯示，波多黎各在美離散人口數量已經超過其本島的人口，拉美裔移民數量的急速增長引發了美國政府的密切關注。長期以來，墨西哥裔移民佔據拉美移民中最大的比例，而古巴、薩爾瓦多、多米尼加共和國、波多黎各的移民人數緊隨其後。然而，與古巴移民不同，波多黎各移民在政治上並不保守，民權運動、青年貴族組織(the Young Lords)中都可以看到波多黎各移民的身影，他們與黑人民眾團結在一起反抗警察的暴行以及抗議對窮人的剝削。長期以來，波多黎各獨立派的行動給美國政府造成了巨大的困擾，以聯邦調查局為首的美情報組織全力圍剿獨立派分子，然而，雙方鬥爭的最後卻引發倡獨運動的越加高漲，因此，獨立派長期的對美激進運動也成為了美國政府考慮是否給予波多黎各民族自決的重要考量。[15]一方面是波多黎各獨立派對民族自決與獨立的高度渴望，一方面是美國維護其在波多黎各的政治、經濟和文化的殖民統治，隨着波多黎各與拉美地區文化與經濟交流的加深，美國政府尤其是奧巴馬政府考慮應適時對波多黎各與拉美的經濟聯繫做出某種干涉以杜絕未來可能產生的拉美集團化反美。與傳統美國拉美政策不同的是，奧巴馬政府更多是採取“干涉主義式的防衞和安全”(interventionist defense and security)策略在拉美地區傳播“自由市場民主”(free-market democracies)理念以重新建立美國在拉美地區的主導力。作為迴應，拉美地區各國通過建立條約的方式尋求政治協調、合作以及跨國聯合的方式抵禦美國的入侵，“我們美洲人民玻利瓦爾聯盟”(the AlianzaBolivariana de Los Pueblos de Nuestra America, ALBA)通過集合各個國家政府的能力力圖打造新左派、舊左派、改良主義以及進步主義的各國政府，同時打造美國綠色聯盟、簽訂公共安全條約共同抵禦美國在文化、政治和經濟方面的入侵，[16]波多黎各的未來取決於波多黎各人民，波多黎各的未來取決於波本土政治家的遠見卓識，更取決於波多黎各未來與美國會與政府的政治角力的結果。
波多黎各現任總督叫裏卡多•羅塞略(Ricardo Rossello)，屬於波多黎各本土三個大黨之一的新進步黨(New Progressive Party)的代表人物。羅塞略是一位學者出生的政治家，當選總督之前是一位從事生物醫學研究的大學教授，在政治上屬於温和派。競選之時他就聲稱要致力於改變波多黎各的政治身份。去年9月的瑪麗亞颶風是對羅塞略上任初年的最大的政治和治理能力的考驗，颶風引發了嚴重的食物和水資源的短缺、環境極度惡化、傳染性疾病肆虐，僅僅通過美國配送的瓶裝水和水車供水無法滿足大部分波民眾的生活需求，波政府陷入到嚴重的人道主義危機。民眾無錢購買足夠的瓶裝水，基礎設施嚴重滯後，市政飲用水過濾系統嚴重不足，波民眾生活陷入極其危險的境地。在接受美國grist專訪時，羅塞略就談到與特朗普總統會晤時再次強調：“請給波多黎各美國公民足夠的資源，請像對待得克薩斯、佛羅里達以及其他地方的民眾一樣對待我們”。[17]
三、結語
波多黎各問題是一個長期懸而未決的政治、文化、經濟和意識問題。首先，美國政府和國會在思想上如何認定波多黎各極為重要；其次，波多黎各的政治身份問題之所以久拖未決其實在於美國國會在波多黎各事務方面的專斷權力，波沒有能力、更沒有機會做出改變；再次，西班牙近400年文化侵蝕的波多黎各在教育、文化、經濟等若干方面與美國本土存在較大差距，這進一步限制了波多黎各長遠發展的可能；最後，波多黎各經濟雖實現了近40年的高速增長，但其經濟結構過渡依賴美國投資、其一、二、三產業發展極不均衡，債台高築的政府債務進一步挫傷了美國人對其進行長遠政治、經濟和文化規劃的熱情。在不遠的將來，加入美國成為一聯邦州也許是大多數島民的心願，但這樣的一廂情願恐難以在短期內成真。
Studies on America’s Governance Efficacy of Puerto Rico Since the New Century
Abstract:Since 1998, the political status issue of Puerto Rico has stabilized, which means that below 5% islanders support the independence of Puerto Rico. However, in the new century, Puerto Rico has been facing a stringent government and frequent natural disasters, which impels Puerto Ricans to keep thinking about the forward-going relationship with US. Whether Puerto Rico will be admitted the 51ststate, which is a historical issue, but moreover, it is an economic, cultural and political issue.
Key words: New century; Puerto Rico; political status; efficacy
本文是2020年度國家社科基金項目《美國對波多黎各的治理研究（1952-2012）》（項目編號：20XSS006）階段性研究成果。
師嘉林，甘肅天水人，歷史學博士，天水師範學院外國語學院副教授，美國卡特中心/埃默裏大學訪問學者、美國得克薩斯大學奧斯汀分校訪問學者，主要從事美國研究、美國-拉丁美洲關係研究。
[1]Mario Murillo,Islands of Resistance: Puerto Rico, Vieques, and U.S. Policy,New York: Seven Stories Press, 2001, P13
[2]Ronald Fernandez, Los Macheteros: the Wells Fargo Robbery and the Violent Struggle for Puerto Rican Independence,New York: Prentice Hall Press, 1987, PXI-XII
[3]Amicar Antonio Barreto, Vieques and the Politics of Democratic Resistance, Vol. 8, No. 1,the New Centennial Review, 2008, P136
[4]Cesar J. Ayala and Rafael Bernabe,Puerto Rico in the American Century: A History since 1898, Chapel Hill: the University of North Carolina Press, P300
[5]Pedro A. Malavet, America’s Colony: the Political and Cultural Conflict between the United States and Puerto Rico, New York University Press, 2004, P150
[6]Cesar J. Ayala and Rafael Bernabe,Puerto Rico in the American Century: A History since 1898, Chapel Hill: the University of North Carolina Press, P300-301
[7]Katherine T. McCaffrey, Social Struggle against the U.S. Navy in Vieques, Puerto Rico: Two Movements in History, Vol. 33, Nol. 1, Latin American Perspectives,Jan. 2006, P83, P98
[8]Ruben Berrios Martinez,La Independencia de Puerto Rico: Razon y Lucha,Editorial Linea, 1983, P430
[9]Gordon K. Lewis, Puerto Rico: Freedom and Power in the Caribbean, Ian Randle Publishers, 2004, P557
[10]有關2012年波公投結果的相關信息，參見：_Rican_status_referendum,_2012
[11]Hon. John J. Duncan, Jr.,Plebiscites on the Statehood for Puerto Rico, the First Session, the 113thCongress, Congressional Record, May 17, 2013, P4
[12]Report by the President’s Task Force on Puerto Rico’s Status, Executive Summary, March 2011, P1
[13]Juan Clar, Rethinking the Puerto Rican Commonwealth Model through a Lens of Internationalization, Vol. 37, No. 3,the Fletcher Forum of World Affairs, 2013, P159
[14]Guide to the Caribbean Basin Initiative, 2000 edition, U.S. Department of Commerce, International Trade Administration, Nov. 2000, P11
[15]Horace G. Campbell, Barack Obama and Twenty-First-Century Politics: A Revolutionary Moment in the USA, Pluto Press, 2010, P173-174
[16]Luis Suarez Salazar, Obama’s “Smart Strategies” against Latin America and the Caribbean: Continuities and Changes,Vol. 38, No.4, Latin American Perspectives, July 2011, P73, P81
[17]請參見：
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